群团机关机构改革问题研究

  

群团机关机构改革问题研究

鲍志伦

     

    

    一、大势所趋：群团机关机构改革的背景和意义

   （一）群团机关机构改革的背景

2014年12月29日中央政治局会议审议通过了《关于加强和改进党的群团工作的意见》，提出“新形势下党的群团工作更为重要和紧迫，只能加强、不能削弱，只能改进提高、不能停滞不前”。

2015年2月3日，中央印发了《关于加强和改进党的群团工作的意见》。《意见》强调：中国特色社会主义群团发展道路是中国特色社会主义道路的重要组成部分。其基本特征是各群团自觉接受党的领导、团结服务所联系群众、依法依章程开展工作相结合。     

2015年7月6日至7日，中央党的群团工作会议召开，习近平总书记发表重要讲话，对群团组织改革创新提出明确要求，强调要在群团组织中深入推进思想教育、问题整改、体制创新，转变思想观念，强化群众意识，改进工作作风，提高工作水平；工会、共青团、妇联等群团组织要增强自我革新的勇气，下大气力解决突出问题。“新形势下，党的群团工作只能加强，不能消弱，只能改进提高、不能停滞不前。”习近平总书记从巩固党执政的阶级基础和群众基础的政治高度深入论述了做好党的群团工作的重大意义、重大原则、工作重点和需要采取的改革创新重大举措，认真学习领会、贯彻落实总书记的讲话精神，必将进一步开创党的群团工作新局面。

党的群团会议的召开，这在其94年历史上还是第一次。中央政治局7位常委均出席会议，足见此次会议的重要性，和党中央对群团工作的高度重视，体现了群团事业是党的事业的重要组成部分。

（二）群团机关机构改革的意义

党的十八大以来，各级党委和群团组织开拓创新、锐意进取，党的群团工作取得了显著成绩。群团工作是党的一项重要工作，要从加强和改进党对群团工作的领导去把握这次群团改革，而不能理解为单纯和传统意义上的机构改革，是比机构改革内涵更丰富、程度更深刻、影响更深远的一次全面改革，要通过调整群团职责任务、机构设置、人员编制、工作机制来认真落实中央文件和总书记讲话精神，以达到改革的目标要求，这也充分体现了全面深化改革的紧迫性和重要性。群团事业是党的事业的重要组成部分，群团组织是联结党和群众的重要桥梁，加强和改进群团组织建设是全面深化改革的现实要求和重要任务。

同时，我们也要带着“问题意识”审视新形式下党的群团工作，尤其要看到，一些群团组织不同程度存在的诸多问题。当前的社会发展呈现多元化趋势，新的社会组织雨后春笋般成长起来，党的群团工作在新时期面临新的形势，群团组织在自身组织建设、群众结构等方面也发生了新的变化。可一些地区的群团工作有所弱化，群团工作手段和方法比较陈旧，不能适应新形势的要求。

群团组织中存在的问题，实际上是脱离群众的问题，它制约着党的群团工作健康发展，必须下决心加以纠正和改革。在全面深化改革新的任务中，群团组织只有一如既往地把自己置于党的领导之下，做好党的助手，不断完善自身建设，积极投身社会主义建设中，才能完成所肩负的庄严使命，共同谱写实现中国梦的新篇章。

 二、追根溯源：群团机关组织的性质和职能

明确阐述群团机关的性质和职能，是为了认清并把握性质和职能，以其为依据，来阐述存在问题和提出有针对性、创造性、建设性的应对策略。

（一）群团机关的内涵

是指在中国共产党领导下的各种群众性组织，如工会、青年团、妇女联合会、学生会、科普协会、文学联合会、侨联等，这些组织都是与党政体制高度一体化的组织。

（二）群团机关的性质

目前，部分群团机关的机构编制由机构编制管理部门直接管理，机构性质属于群众团体机关。部分群团团体的机关经批准列入参照公务员法管理范围，但不改变其机构性质。

（三）群团机关编制的性质

根据中央编办《关于地方机构改革实施中若干问题的意见》的精神，群众团体机关要逐步克服行政化倾向。除工青妇外，其他群众团体机关一般不使用行政编制。

（四）群团机关的职能和作用

    群团机关是我国特殊历史条件下产生的具有浓厚中国特色的一类群众团体，是党和政府联系广大群众的桥梁纽带，也是贯彻党和政府工作意图、动员群众和组织群众的工具。群团机关作为员工队伍管理的重要支柱、党的群众工作的主要依靠、组织建设的承接载体和执行主体，在服务和培育员工参与业务经营、实现协同管理、反映群众诉求、维护员工权益等方面，发挥着不可替代的桥梁、纽带作用。在新的历史时期，做好群团工作对于加强党的领导，落实科学发展观和构建和谐社会，都有着不可替代的重要作用。

        

三、直面现实：群团机关机构建设方面存在的主要问题

（一）对群团组织性质认识不清，出现“脱离群众”现象

    有的群团工作中出现“脱离群众”的现象，有的群团组织在代表谁、联系谁、服务谁的问题上没有把握好，在确定委员、会员、代表等人选追求“高大上”，普通群众代表难以进入，也使得大量的社会成员难以找到体现诉求和实现集合的有效乃至合法组织。

（二）组织建设不给力，出现“二弱”

    一是队伍素质弱。很多群团组织存在 “两少两多”，即：编制偏少、人员偏少，抽调人员多、兼职人员多和 “有将缺兵”现象。而且，这样的队伍还存在两个比较突出的问题：第一是年龄偏大，知识陈旧。第二是有些群团组织干部专业化水平不高，制约群团组织在创新社会管理中的主动作为。二是基础工作弱。一些基层群团组织重建立、轻建设，重形式、轻内容。其一，人员结构上，上级群团的领导机关到下级领导机关形成一个倒金字塔的结构，基层人少事多，压力大；其二，基层群团组织如乡镇群团的干部人员流动大，配备不及时。

（三）职能效用不显著，产生“四化”

      一是机关化。群团组织不是党政机关，而是党领导下的群众团体。但在实际工作中有的群团组织上不接天宇、下不接地气，自闭于高楼大院，远离基层、远离群众，真正同群众摸爬滚打在一起的不多，自觉不自觉地形成了衙门作风。一方面是由于上级对群团组织要求的条条框框等同于党政部门，与机关参与相同的绩效考核；由于工作导向机关化，导致群团工作的最终目的不是为了服务受众，而是把工作重心放在专门应付上面的各项考核、检查上。另一方面工作人员很多时间都是坐在机关里，以行政化色彩较浓的组织方式开展工作，工作越位、错位，造成工作收不到应有的成效。二是边缘化。在相当长的一段时间内，群团工作一度被冷漠、边缘化，列入机关中的“弱势群体”，在序列中排名靠后，机关干部经常自嘲是 “民团”（人民团体简称），不是正规军，有自卑感，从而影响工作的积极性和主动性。特别是有些地方工商联工作一直被边缘化，在人员、编制、经费、办公条件等方面得不到支持，采取挂靠、联并的方式设置，专安老、弱退居二线的干部进工商联，导致一些工商联机关普遍存在干部队伍年龄与知识老化、办公设备陈旧、工作人员消极和执行不力、凝聚力不强、作用不大等现象，与日趋剧增、迅猛发展的非公有制经济服务要求不相匹配。三是简单化。一些基层群团组织干部往往身兼数职，对群团工作缺乏研究，只作一些表面性、应付性的工作；一些群团工作干部自身认识也不够到位，存在应付、畏难情绪，没有真正把群团工作当做事业来干。另外，由于经费、场地等客观条件制约，一些群团组织开展活动精打细算，或者是裹足不前，久而久之养成了不敢想、怕做事的心态，组织工作和活动方式显得单一，拓展、创新意识不够。如一些基层科协开展科普工作只停留在 “走过场”式的科普展览，“跟班式”的“科技活动周”和“蜻蜓点水”般送科技下乡等单一的形式上。四是娱乐化。一些地方基层党组织在做群团工作时，往往自觉不自觉地出现“娱乐化”倾向。有的把团委工作搞成“歌舞晚会”，唱歌跳舞是“主打”，包厢剧场是“主场”，并美其名曰“适应团组织人员的特点”，图的是热闹、玩的是开心，只讲数量、不讲质量，只求场面、不计效果，缺乏思想性、教育性等等。

    

   四、他山之石：成功案例的实践经验介绍

（一)以全国总工会为案例的实践

针对改进工会领导机构人员构成和全国总工会机构设置的改革措施，主要有以下几个方面：

1.增强工会组织广泛性和代表性，提高领导机构中职工代表比例。在本届全国总工会执委会委员及主席团成员中，分别提高劳模和一线职工比例，全国总工会领导班子中增设农民工兼职副主席和挂职书记处书记。在本届各驻会全国产业工会全委会委员、常委会成员中分别提高劳模和一线职工比例，并分别增设兼职副主席。建立工会全国代表大会代表联络机制，制定工会全国代表大会代表、全国总工会执委会委员提出提案和建议的办法等。

2.整合优化机关职能和机构设置。为更好适应基层工作和职工群众需要，全总机关将整合机构、优化职能，建立扁平化的组织结构，减少中间层次，不搞叠床架屋，进一步形成眼睛向下、面向基层、职责明确、运转高效的格局。

3.实行全国总工会机关编制“减上补下”。为加强基层工作力量，全国总工会精简一定的编制，充实到若干任务繁重、力量薄弱的县级工会，并带动省级、市级地方工会实行编制“减上补下”和县一级整体编制调整，充实基层工会组织，逐步解决县级工会和乡镇（街道）工会专职工作人员短缺问题。

4.全国总工会将改进机关干部管理方式。突出基层一线工作经历、群众工作经历，不拘一格选拔人才，建立一支专职为主、兼职与挂职相结合的机关干部队伍。侧重从劳模和一线优秀工会工作者中考录、遴选机关干部，加大全国总工会机关干部和地方、企事业单位工会干部双向挂职工作力度等。

需要指出的是，全国总工会改革试点不仅是机构的优化组合，更重要的是要实现思想观念的转变、思维方式的调整、运行机制和工作方式的创新，做强基层夯实基础，增强工会组织的吸引力凝聚力战斗力，更好地联系和服务职工群众。

（二）以中国科协为案例的实践

    习近平总书记指出，中国科协各级组织要“真正成为党领导下团结联系广大科技工作者的人民团体，成为科技创新的重要力量”。前者强调的是科协组织的的群众团体属性，后者强调的是科协组织的科技专业属性，两者不可偏废。

在组织体系建设方面，既要完善网下又要拓展网上。习近平总书记指出，“要按照哪里有科技工作者、科协工作就做到哪里，哪里科技工作者密集、科协组织就建到哪里的要求，扩大科协组织覆盖面和影响力。”当前，互联网深刻改变着人民的生产生活方式，这就要求统筹抓好传统网下组织与现代网上组织，努力实现并重并举。

完善网下科协组织体系，就是要通过体制机制改革创新，推动开放性、枢纽型、平台型科协组织建设，接长手臂，扎根基层，拓展对科技工作者的组织覆盖和工作覆盖。建设精简高效的科协机关，采取选配兼挂职人员、政府购买服务、聘用社工、招募志愿者等方式，充实科协机关工作力量。深化科协治理体系改革，推动高校、科研院所和科技型企业建立科协组织，支持有条件的乡镇、街道等建立科协组织打造升级版农技协，使科协组织真正成为“科技工作者之家”。拓展建设“网上科协”，就是要着力建立集发布项目、征集意见建议、维护合法权益、宣传科技政策、开展科普活动等功能于一体的网上综合服务平台，让科技工作者能在网上找到组织、参加活动、咨询求助，努力打造科技工作者的“网上精神家园”。

科协改革出创新成果，就是要本着于法周延、于事简便的原则，大力推进制度创新，将一些经过改革实践检验的成熟做法，及时总结形成制度成果。例如，要形成法定的科协机关机构编制方案，要建立科协的考核评价机制，建立健全科协代表、委员、常委和兼职副主席履职的服务机制，建立科技人才培养举荐、选拔任用、激励保障机制，建立党委、政府领导科协工作的制度，健全科协系统党建工作机制等。

     五、推陈出新：群团机关机构改革的对策建议

（一）明显提高基层一线人员比例，强化基层工作力量

目前，群团机关组织机构设置呈“倒金字塔”结构，机关大而基层弱，不够接地气。要保持和增强群团组织政治性、先进性、群众性，完善组织设置是关键，机关必须扁平化。这次群团改革方案要着力打造“小机关、强基层、全覆盖”的群团组织体系。群团机关服务群众的工作推向窗口化、平台化、项目化。

对群团组织来说，服务对象在哪儿，组织和服务就要跟到哪儿。目前，群团组织还存在覆盖不到、覆盖不全等问题。改革方案要根据群团自身性质和特点，着力调整完善组织设置，形成条块结合、纵横交织的组织体系。

    强化基层工作力量，不是单靠上级机关精简下来的编制，还要多措并举加强基层群团工作力量。机关精简的编制，按“减上补下”原则下拨到基层，补缺口、强一线。精减编制后，根据工作需要，按照不少于精简的编制数，配备挂职干部和机关工作志愿者力量，既可以是体制内的，也可以是热心群团工作的社会各界人士如优秀人物及代表人士等，比如强化街道乡镇地方一级工青妇等群团组织的枢纽功能，配齐配强基层工青妇工作力量；加强社区群团工作者队伍；要求各区县、街镇统筹考虑、配足配强社区工青妇工作者力量，落实“块管块用”。

    河北省妇联实施健全一个组织——依章换届健全乡镇妇联执委会的改革。在充分调研的基础上，制定了《关于加强乡镇妇联建设的意见》，要求乡镇妇联设主席1人，人选从乡镇党政班子中的女干部中产生；设专职副主席1人，人选从乡镇在编优秀女干部中产生；设兼职副主席和执委若干人，人选从辖区有威信、有热情、有特长的优秀女性中产生，建起15人组成的乡镇妇联执委会。并试点先行，计划取得可复制可推广工作经验后，在全省铺开，两年内乡镇妇联全部完成换届。自2016年5月份启动以来，河北省已有111个乡镇妇联完成了换届工作，共选举产生主席111名、专职副主席130名、兼职副主席267名、执委1132名，当选的主席、专兼职副主席和执委自信心、责任心和使命感进一步增强，乡镇妇联的影响力进一步扩大，“一块牌子一间房，一张桌子一个人”的乡镇妇联工作格局得到根本扭转。

（二）专职干部招录探索实行遴选制

    群团机关专职干部招录方式改革探索实行遴选制。省市、区县工青妇等群团组织专职干部可从基层群团组织、企事业单位、社会组织中遴选，让一些基层一线中知群众、懂群众、爱群众的人员脱颖而出。省市公务员局要专门制定实施办法，对谁来选、选哪些人、怎么选等问题作出详细规定。这一改革打破了以往群团组织专职干部通过公务员招录方式选拔的体制壁垒，机关干部招录面向社会、面向基层打开“一道门”。

    今后，群团组织将健全机关干部联系群众常态化制度。群团机关干部通过下基层蹲点、窗口服务单位开门接待、到基层服务站轮岗等方式深入基层，联系群众。群团机关和服务单位按照群众“生物钟”调整作息时间全天候回应群众诉求，增加服务群众的粘合度。

定州市为每个乡镇妇联增设2个大学生见习岗位，为基层妇联干部队伍注入更多年轻力量。省妇联在总结各地经验基础上，印发文件，明确提出：人口在3万人以上的乡镇，妇联专职工作人员不少于5人；人口在3万人以内的，不少于3人，专职人员从乡镇内部在编人员中调剂，不足部分，推动财政出资招募当地女大学生补充，每个乡镇招募1-3名。通过补充专职工作者力量，大则七八十个村的乡镇，小则一二十个村的乡镇，再也不存在因工作力量不足，造成无暇顾及各村及镇直妇联工作的现象，一支“编内编外相结合，专职兼职相补充”的乡镇妇联工作队伍正在形成。

（三）机关编制“减上补下”，群团机关缩减编制不减工作量

群团机关机制改革的成果必须体现在组织增强活力、夯实基层基础上。夯实基层基础，关键之一是要保障基本工作力量，其重要途径就是“减上补下”，群团机关精简一定的编制，把上级机关的行政编制减下来去补充基层工作力量，充实到若干任务繁重、力量薄弱的下级群团机关，并带动相应下级的群团机关部门实行编制“减上补下”和下一级整体编制调整，充实相应基层群团机关组织，逐步解决相应基层群团机关的专职工作人员短缺问题。

    群团机关缩减了编制，但不减工作力量，人员来源渠道向社会拓展，工作力量反而要有所强化。今后，工青妇机关工作力量主要是实施“2+1” 的总体方案，“2”是群团专职干部和选派的挂职干部，“1”是群团机关工作志愿者。专职干部，一方面是削减编制，另一方面改招录制为遴选制。挂职干部由群团组织根据工作需要提出职位(岗位)和人员条件，由组织部门统筹、群团组织参与，选派优秀干部、后备干部或具有较强社会活动能力的同志到群团组织挂职。机关工作志愿者，主要是招募配备法律工作者、心理咨询师等。 

    上海市工青妇分别按40%、30%、30%比例精简行政编制；重庆市大幅度精简工青妇行政、事业编制，同时在区县编制总盘子里调剂一部分给群团，全部“专编专用”充实基层一线。河北省总工会加强了县级服务中心建设，将其建设成为服务职工的有效平台和开展工会工作的坚强阵地，尽快补齐短板，完善功能，发挥作用。

（四）减少专职成员，增强领导班子活力

改革群团组织与党政机关相雷同的干部配置方法和培养选拔方式，是群团改革的重要内容。要以干部管理改革创新为关键突破口，建设一支政治坚定、德才兼备、来源广泛、勤勉务实的群团干部队伍。增强群团机关组织的广泛性和代表性，提高领导机构中职工代表比例。因此，要改进群团领导班子结构，实行专挂兼相结合，不唯年龄、不唯学历、不唯身份、不唯职级选拔群团干部，破除行政化，增强班子活力。

     为机关“瘦身”，使群团活起来，新的班子配备方案，重在改变班子组成结构，减少专职成员数量，更多从群团组织外包括体制外吸纳热心于群团工作，有做群众工作的本领和经验，善于运用新形势下群众工作方式方法的各行各业优秀干部和人才，以及有一定参政议政能力的先进模范人物、基层一线代表人士、社会组织带头人，参与群团机关领导工作，改善班子机构，增强班子活力。

    机构改革将通过招募挂职干部和志愿者的方式充实机关工作力量，如非专职的青年工作人员，特别是志愿者。比如妇联社会工作部的副部长岗位，最好吸纳有兴趣的体制外年轻人来挂职，参与群团机关的工作，让群团机关的队伍更加活跃，更加社会化。

（五）机关机构设置扁平化，减少中间层次

群团机关要积极推进组织结构扁平化改革，整合优化机关职能和机构设置，以便更好适应基层工作和职工群众需要。重在减少中间层次、不搞叠床架屋，使其一竿子插到底，直接面对所联系的群众，进一步形成眼睛向下、面向基层、职责明确、运转高效的格局；重在进一步突出基本定位，突出主要职能，突出面向基层，突出服务引领，实现群团机关设置从“与上对口”向“对下适应”转变，工作方式从“对上负责”更多向“对下负责”转变。    

机构的精简，并不是简单的归并，重点是按照坚持将群众最广泛最紧密地团结在党的周围的政治标准，立足群团组织的基本定位、主要职能，适应新形势下各自联系服务群众的变化特点和发展趋势，对部门工作职责及名称进行整合、调整和优化。

上海市总工会、团市委内设机构从13个精简为9个，妇联从8个精简为6个；重庆市总体精简工青妇机关内设机构25%，其中总工会精简6个，团市委、妇联分别精简4个，并进一步完善区县群团机关设置， 两市还大力整合、剥离群团所属事业单位。

（六）群团机关要改进机关干部管理方式

    突出群团机关基层一线工作经历、群众工作经历，不拘一格选拔人才，建立一支专职为主、兼职与挂职相结合的机关干部队伍。探索建立“领导班子专挂兼、专职干部遴选制、基层队伍多元化”的群团工作队伍。在群团领导班子中，除了专职干部外，今后将出现挂职和兼职干部。群团领导班子结构实行专挂兼相结合，不唯年龄、不唯学历、不唯身份、不唯职级选拔群团干部。选优配强市、区县两级工青妇等群团领导班子，其中专职成员不超过50%，挂职、兼职干部各占一定比例。

需要指出的是，群团机关改革不仅是机构的优化组合，更重要的是要实现思想观念的转变、思维方式的调整、运行机制和工作方式的创新，做强基层夯实基础，增强群团机关的吸引力、凝聚力和战斗力，更好地联系和服务人民群众。

（七）打造网上群团响应群众需求

    过去，群团机关的服务对象往往在企业、单位、社区和家庭，随着时代变化，更多群众的需求出现在互联网和移动互联网上，远离互联网，意味着群团机关将在很大程度上远离群众需求。改革要打造网上群团，推动有形的组织覆盖和无形的工作覆盖相结合。

一些群团机关离开自身职能来承接政府职能转移的问题。群团机关要立足基本定位，适应社会需求，积极承担政府转移的有关社会治理服务职能，特别在劳动就业、教育培训、帮困救助、矛盾化解、群众创新、家庭服务等领域发挥群团机关优势特长。

例如2016年9月，定州市市妇联新媒体服务中心成立。该市妇联充分利用微信信息传播速度快、覆盖面人群广的有利特点，把新媒体作为妇联联系妇女群众的新桥梁、服务妇女群众的新平台，开创了妇联工作的新局面。定州市妇联计划利用2至3年时间，以新媒体服务中心为载体，进一步完善网上妇联组织标准化体系建设，实现“互联网+妇女家庭”的全覆盖。

参考文献：

[1]习近平：群团组织要“去机关化”[EB/OL].新京报.2015-7-7. 

[2]钱蓓.上海群团改革重拳出手  工青妇机关精减编制99名[EB/OL].新浪上海.2016-2-5.

[3]刘维涛.勇于推进改革创新  热诚服务职工群众——全国总工会负责人就全总改革试点答记者问.[ EB/OL].人民网.2015-11-25.

[4]彭薇  徐蒙.上海群团改革破解“机关化行政化贵族化娱乐化”  打造“小机关强基层全覆盖”体系  上海群团改革方案有何亮点[EB/OL].解放军报.2015-11-22.

[5]廖胜平.党的群团工作存在的主要问题及解决之策[J].当代广西，2015(9).