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关于研究制定乡镇卫生院机构编制标准的几点认识

发布日期:2010-09-14 信息来源:中央编办机构编制工作动态

关于研究制定乡镇卫生院机构编制标准的几点认识

河北省编办副主任  刘修起

 

根据深化医药卫生体制改革的有关要求,为科学配置乡镇卫生院机构编制资源,规范和加强乡镇卫生院机构编制管理,我省在深入调查研究、反复测算影响因素、广泛征求意见的基础上,研究制定了《河北省乡镇卫生院机构编制标准(试行)》,对乡镇卫生院的性质、举办范围、管理体制、名称、等级规格、领导职数、职责任务、经费形式、核编标准和编制管理等进行了确定。在《标准》研究制定和实施过程中,深切感到对一些问题要正确认识,认真把握。 

一、研究制定《标准》必须坚持以提高农民群众医疗水平为根本目标

乡镇卫生院是农村医疗卫生服务体系的枢纽,是农村居民最直接面对的医疗组织。目前,城乡卫生资源配置不均衡、农民群众“看病难、看病贵”已成为社会的难点、热点问题。中共中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》对发展农村医疗卫生服务体系,转变基层医药卫生机构运行机制作出明确要求。但是长期以来,乡镇卫生院存在着建设与管理相对滞后,没有统一的核编标准,单位性质、职责任务、经费形式等缺乏统一规范,履行公共卫生和基本医疗服务能力不强等问题,影响了对农民群众基本医疗服务的能力和质量。尤其是实行药品零差价率后,在建立乡镇卫生院补偿机制和渠道上,一些地方和部门或由于实际困难或考虑自身的利益,形成了许多不同的意见和观点,一度影响改革措施的正常落实。因此,在研究制定《标准》时,必须明确的一点是,要牢牢坚持以人为本、“以病人为中心”的指导思想,把方便农民看病、提高农民群众医疗水平作为根本目标。首先要明确乡镇卫生院为公益性事业单位,保证每个乡镇设立1所政府举办的卫生院,同时考虑地域较大或撤乡并镇后的实际需要,也可另外设立一些医疗点。其次是要全面规范经费形式,实行财政性资金定项或定额补助,决不能以变相提高检查费或其它费用,用于弥补药价的降低。第三是在人员编制分配上,应充分考虑服务人口、服务半径、交通条件等因素,允许在县域编制总量内统筹调剂使用,以满足不同地域、不同乡镇的机构编制需求,均衡乡镇医疗卫生资源。

二、研究制定《标准》必须合理界定乡镇卫生院职能

乡镇卫生院作为农村卫生服务体系的组成部分,从纵向看,它是连接县级卫生机构和村级卫生组织的枢纽;从横向看,它是在乡镇范围内提供初级卫生保健和公共卫生服务的主体。从现实情况来看,由于现有乡镇卫生院体制不健全和财政资金投入不足,多数卫生院存在重医疗轻防保,以及公共卫生服务严重缺失的现象。因此,研究制定乡镇卫生院机构编制标准的一条重要的原则是,对乡镇卫生院的职能进行合理界定,确保做到“两个基本职能”,即负责为农民群众提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等基本医疗服务。这其中也包括承担对村卫生室的业务管理和指导,有条件的农村实行乡村一体化管理。在这方面,我们细化了乡镇卫生院应承担的10项具体职责,除提供基本医疗服务外,还包括疾病预防控制、健康教育、妇幼卫生保健、康复治疗、公共卫生管理和应对突发公共卫生事件等工作。这里需要防止发生的问题是,一些地方注重于经济利益,强调更多的医疗服务,不乐于承担基本公共卫生服务,有些地方甚至朝着专科医院的方向发展,偏离公益服务目标。

三、研究制定《标准》必须正确理顺乡镇卫生院管理体制

搞好、搞活乡镇卫生院,关键是理顺管理体制。纵观乡镇卫生院的发展历程,其管理体制先后经历了从“条块结合、以块为主”到“条块结合、以条为主”管理体制的反复过程。管理体制的不断变化,使乡镇卫生院的功能没有得到很好的发挥,一些地方甚至一度出现被迫倒闭、破产、拍卖的局面。研究确定乡镇卫生院的管理体制,一方面要符合事业单位“管”“办”分离的改革方向,另一方面要从乡镇卫生院的特性出发,充分考虑县乡两级政府在乡镇卫生院管理中的职责,以及作为县级卫生行政部门和乡镇政府在管理乡镇卫生院中的关系。应当说,作为国家在农村社区提供公共卫生服务的组织体系,县乡两级政府都应承担对乡镇卫生院的管理责任,如何管好乡镇卫生院,关键是县乡两级政府或者说县级卫生行政部门与乡镇政府如何协调配合好、理顺好其职责关系。县级人民政府卫生行政部门从卫生行业管理的角度,应当依据行业管理规范,建立健全并执行有关医疗质量、合理用药等各项管理制度,规范执业行为,对乡镇卫生院医疗技术的准入、人员的培训、预防保健等工作进行有效的监督和管理。乡镇政府无论是作为主办方,还是协办方,都必须给予协助和支持。尤其是公共卫生服务,乡镇卫生院必须接受乡镇政府的协调指导。从目前我省的现实来看,这样的管理体制有利于乡镇卫生院持续稳定发展,有利于卫生行政部门的行业管理,有利于乡镇卫生院更好的农村居民提供综合性的卫生服务。

四、研究制定《标准》必须科学配置乡镇卫生院编制资源

由于国家目前对乡镇卫生院公共卫生人员编制、卫生技术人员与非卫生技术人员的比例没有明确规定,一些地方出现了编制结构失衡的现象,造成了卫生资源的浪费。经对我省乡镇卫生院人员现状调研并借鉴外省做法,乡镇卫生院人员编制标准主要依据其服务人口、服务半径、交通条件等因素确定,能科学量化的尽可能量化计算。科学配置编制资源,关键是合理确定基础数据和科学确定测算比例。确定基础数据主要有两个方面:一是乡镇卫生院机构设置的范围,我们认为以行政区划设置的乡镇为一个单位为宜。二是乡镇卫生院服务人口数的选择。由于地区经济社会发展不平衡,社会人口流动加快,户籍人口只是乡镇人口的一部分,不包括外来务工人员,不能反映乡镇人口的常态,因此,乡镇服务人口应以统计部门的统计数据为宜,既包括常住户籍人口,也包括外来务工在本地生活6个月以上的人口。考虑到我省各乡镇人口、经济社会发展水平、地理交通等情况差别较大,在确定测算比例时,按照机构编制精干高效的原则,既要考虑保证履行乡镇卫生院职能任务的基本需要,也要考虑经济社会发展水平和政府财政的承受能力。在确定乡镇卫生院的具体编制数额时,对于一些人口较少的乡镇,应规定一个最低服务人员数量,比如不少于10名工作人员,以保证其基本业务的开展。对于一些特大的乡镇,也可以规定一个编制数额的上限,以满足工作量的需要为宜,而不宜办成综合性医院。

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