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机构编制执行情况评估机制存在的问题与对策研究

http://www.hebjgbz.gov.cn 点击次数:?  2015-06-01 

机构编制执行情况评估机制存在的

问题与对策研究

唐山市机构编制委员会办公室  张滨  张宁  张永安

 

内容摘要

 

根据十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》、中共中央办公厅 国务院办公厅《关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》(厅字[2007]2号)文件精神,以及《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《机构编制监督检查工作暂行规定》的要求,建立机构编制执行情况评估机制是对各级机构编制部门客观要求。但机构编制执行情况评估机制在起步时受制于理论与实践的种种瓶颈,面临缺信、失灵、无效的风险。本研究试图从评估机制建立机构编制评估机制的必要性;机构编制执行情况评估相关理论;机构编制执行情况评估实例;机构编制执行情况评估工作存在的问题;机构编制执行情况评估工作反思与推进等五个方面对机构编制执行情况评估机制存在的问题与对策进行探讨。

 

一、建立机构编制评估机制的必要性

(一)与贯彻落实科学发展观的关系

    机构编制部门贯彻落实科学发展观,就是要统筹协调机构设置、职能配置、编制配备,做到机构设置合理、职能配置和谐;就是要正确界定好政府与市场、企业、社会的关系,既要注重发展政府职能作用,又要尊重和遵循市场规律,更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,增强科学发展的活力和效率。实行机构编制执行情况评估、科学配置机构编制资源的过程,就是机构编制部门贯彻落实科学发展观的过程。

(二)与深化行政管理体制改革和推动政府职能转变的关系

机构编制部门是行政管理体制改革的主要承担者和推动者,在传统的管理体制下,政府既管经费,又制定目标,责权利关系不分,政绩评估的成果或总结由自身来完成,不可避免地造成宣传上的夸大其词,影响了政府在社会公众中的形象。加快行政管理体制改革,客观上要求不断深化政府机构改革,推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,优化组织结构,减少行政层级,理顺职责分工,推进电子政务,提高行政效率,降低行政成本。通过建立适合市场经济体制的政府绩效评估体制,使行政管理体制改革与市场经济体制改革相互协调,相互促进。

转变政府职能是行政管理体制改革的核心。尽管多年来政府职能转变取得了很大进展,但问题的根本一直没有得到有效解决,政府职能缺位、越位、错位现象依然存在,有些地方还相当突出。部门“三定”规定对各部门职能和业务范围的规定比较详细,但对不作为、乱作为缺乏有效的监管和约束,对部门按照“三定”要求的履职力、执行力和公信力建设不够明确。作为部门“三定”规定的宏观监督管理部门,机构编制部门一直未对部门职能和业务范围的履行情况进行考核,各职能部门是否真正履行了规定的职能,是否存在职能上存在交叉扯皮的问题也了解。通过评估,系统地收集机构设置、职能履行、人员配备、管理效率等主要信息,准确了解实际情况,进行科学分析,对机构编制工作做出系统的评价,进而为深化行政管理体制改革提供依据。建立机构编制评估制度,将政府部门履行职能的情况作为评估的内容,可以促进各部门严格履行职责,提高办事效率,及时把整个政府的职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。

(三)与新形势下加强机构编制管理的关系

随着改革的深入进行,部门要求增设机构、机构升格、增加领导职数和编制的要求更加迫切,上级业务部门干预下级部门机构编制事项的情况时有发生。为了达到目的,有的部门多次到机构编制部门陈述理由;有的部门有意无意地绕过机构编制部门,直接向党委常委会议或政府常务会议汇报,要求解决机构编制问题;更有甚者有的部门在领导签字后以督查件的形式对机构编制问题进行督查,机构编制部门面临着巨大的压力。

“三定”规定中明确了部门主要职责以及对此职责部门应承担什么样的任务,但无法反映任务完成的具体情况、完成的程度以及用什么样的标准来衡量工作效果。由于现有机构编制管理实行总量控制,微观上除了日常的上销编工作外,机构编制部门绝大多数经历是被动地、反复地调研论证部门上报的相关申请报告,根本无法从宏观上主动地研究部门职责哪些需要调整,哪些机构应该设立、哪些部门撤销等涉及机构编制发展的全局性问题。建立机构编制执行情况评估制度,通过部门职责量化考核,及时掌握职能部门第一手资料,提出机构编制管理的合理意见,更有效地为经济建设和社会发展配置行政资源。

在机构编制管理上,虽然建立了机构编制台帐管理制度,但在资料的统计和机构编制及新进人员控制的反映不够及时。建立和实行机构编制评估制度,通过调查研究,能够掌握这些问题的第一手资料,提出机构编制管理的合理意见,为领导决策提供准确的依据。目前行政审批式的机构编制管理缺乏对执行过程中职能配置、机构设立和编制配备情况的科学客观的衡量。开展机构编制执行情况评估,并以此作为调整机构编制的参考依据,是新形势下推动机构编制管理向科学化、规范化迈进的重要途径。

(四)与创新机构编制监督检查工作的关系

在推进行政管理体制改革和机构编制管理的实施过程中,可以按照机构编制评估体系的要求适时进行检测,准确把握行政管理体制和机构改革以及机构编制管理动态情况,及时提出对策和措施,避免偏离改革和管理目标。同时,建立机构编制评估机制有助于群众依据机构编制评估体系有关内容,加强对机构编制工作的外部监督,促进机构编制部门进一步转变观念,强化与群众之间的互动,真正回应群众的需要和愿望。

二、机构编制执行情况评估相关理论

(二)机构编制执行情况评估的含义与前提

⒈评估机制的含义

十七届二中全会审议通过的《中共中央关于深化行政管理体制改革的意见》中明确指出:“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估制度,提高政府执行力和公信力。”政府绩效评估制度是指运用科学的标准、方法及程序对政府公共部门的效率,效能、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面进行分析判断,并对政府管理过程中的投入、产出和成果所反映的绩效进行评定的过程。政府绩效评估作为现代政府管理体系中重要内容,是深化政府机构改革和推动政府职能转变的关键环节,对进一步优化组织结构,提高行政效率、行政效能,降低行政成本有着极其重要的作用。

《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》规定县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当定期评估机构和编制的执行情况,并将评估结果作为调整机构编制的参考依据。评估的具体办法,由国务院机构编制管理机关制定”。《机构编制监督检查工作暂行规定》也规定“各级机构编制管理机关可以根据需要对有关单位的机构编制管理情况进行评估。”科学、客观、准确的评估是衡量机构编制管理效果,改进和完善机构编制管理工作的一项重要手段。

评估—机构编制评估—机构编制执行情况评估—具体的机构编制事项执行情况评估,这是从普遍到特殊的过程。特殊性中蕴含着普遍性,机构编制执行情况评估中也蕴含着评估的基本规律。

    辞海解释,“评估”就是评价、论证、估量。在哲学意义上,评估是一种反映活动,是在认知被评对象的前提下,运用特定标准评判被识对象,以衡量对象为目标的目的型认识。它包含着四层含义:

    (1)主要是对事、物、人量上的计算和度量。这一层含义中所体现的只是对事、物、人本身客观存在物的量的反映,不表达人们主观的判断和意愿。如看某单位编制为多少名,可以找出该单位编制调整的文件进行计算。

   (2)主要是对事、物、人的性质的判断。如某单位编制为50名,实有人员52人,又新进了人员,则可以认定为超编进人。这样的判断,需要建立明确的标准,如超编进人,要明确“进人”的标准是什么,才能做出事实判断。

    (3)主要侧重于对事、物、人价值意义上的判断,反映出评估者所持的价值观和思维习惯。比如,在事业编制总量控制的前提下,学校和医院都要求增编,如何权衡;政府机构改革中,在机构限额内设置哪些机构,需要党委、政府和编委领导做出选择,不同领导集体可能做出不同的选择,这反映了领导集体的价值观和思维习惯。

(4)主要是指事实判断、价值判断之后的作为或不作为。如事业单位改革中,虽然认为某事业单位的实际功能已经背离了初始目标,应予以撤销或改制转企,但受内外环境因素的制约,条件不成熟,可能就难以实施相应的改革行为。

综合所述,评估就是评估者依据标准选择一定的评估对象、范围与内容,衡量被评者各种状况而得出结论并采取措施的活动过程。

从另一方面讲,一个机构中管理过程的第一步是确定机构名称、经费来源、主要职责(宗旨和业务范围)、内设机构和人员编制,然后是组织和领导实施。但实施的结果如何,计划目标是否得以顺利实现,甚至设置本身制定得是否科学?有效的评估工作既可以揭示这些问题。作为机构编制管理的一项职能,评估是指按照机构编制的有关规定,衡量规定的执行情况并纠正执行中的偏差,以确保相关规定的实现。

当规定付诸实施后,评估工作对于发现规定计划执行中的偏差和确定要采取的措施等是十分必要的。同时,在必要的时候,评估能随时确定机构编制有关规定的调整,使之更符合机构自身的资源条件和环境的变化。

⒉评估机制的前提

任何形式的评估都要有一定的前提条件。评估的前提条件主要包括三个方面:

(1)评估要有内容和指标。评估内容和指标体系的设计,既是评估工作的重点,也是难点。评估机制是项创造性工作,能否设立一个科学、合理且易操作的评估指标,关系到整个评估工作质量的好坏。建立配套科学的评估体系需要在理论、实践两个层面认真探索和研究。要认真拟定每批评估对象的评估内容和指标体系,做到科学合理、更加贴近每一个评估对象。要结合已经开展的评估工作,对评估部门的指标体系进一步的修改,进一步夯实评估工作的基础。只有科学、合理的评估内容和指标体系才利于总结经验,发现问题,为机构改革和机构编制管理提供依据。

(2)评估要有明确的组织机构。评估主要是根据各种信息,发现机构改革和机构编制管理中的偏差,以确保组织目标的实现。在评估过程中一旦发现偏差,就必须知道问题出在哪里,应当由谁负责并采取纠偏措施。另外根据机构编制工作实行中央统一领导、地方分级管理的体制,各级机关、事业单位的机构编制审批工作由各级机构编制管理部门按照法定的审批权限进行审批,按照“谁批准,谁负责”的原则,机构编制管理部门是机构编制评估工作的主体。因此评估应由机构编制部门牵头,会同财政、纪检监察、组织人事部门等共同实施。为了确保评估的有效性、准确性和公平性,在条件成熟时,可以逐步扩大到专门评估机构。

(3)评估要有信息反馈。评估信息是评估机构编制执行情况重要的佐证材料。评估信息不真实,既使有了科学的评估指标体系,也难以得到正确真实的评估结果。如机构编制规模,由于其存在着自身膨胀的规律性,故绝大多数单位有可能提到增设内设机构、提高机构规格、增加人员编制、增加领导职数等事项。如采信这些评估信息就会得出机构编制配置不足这一结论,而目前要评估其机构编制规模又无科学的测算标准。因此,要获得真实可靠的评估信息不容易。另外,采集的信息,如调查问卷、座谈会情况、资料查询等,如何将这些信息转化为可以量化的分值或定性的标准,必须有一套相对科学的计算办法,使结果和信息基本相符。

(二)机构编制执行情况评估机制的重要性

⒈机构编制系统的复杂性

我国目前的政府体制,仍是一种科层行政体制,它最突出的特点就是行政组织等级化、行政机构职能专门化、行政权力集中化、行政行为规范化及程式化。一般来说这种行政体制适用于政府管理职能相对简单、机构职责较为明确、社会发展速度较为缓慢的时代。随着社会发展的加速,政府管理的事务多样化、复杂化、综合化,政府随时面对大量的信息和瞬息万变的情势,需要及时做出决断,而且,社会对政府也提出了多元化的需求。这时,原有的政府管理模式再也难以应对这些挑战,体制因素、人的因素、法制因素等诸多方面都会相互交织、相互影响、相互作用,形成“合力”,共同阻碍行政效率的提高,体现出机构编制系统的复杂性,突出表现在以下几个方面:

体制因素。主要表现为行政机关之间职能不清、责权不明、交叉行政管理现象严重。在部分“利益”的驱动下,各行政机关对有利可图的工作滥用职权,常常打“擦边球”,争权夺利,破坏了正常的行政办事程序和经济秩序。而对无利可图,又需大量资金投入的社会公益事业,则互相推诿,拖拉了事,造成社会公益事业管理的迟滞。

公职人员的素质因素。由于多种原因,我国从事行政管理工作的公务人员,尤其是广大基层政府工作人员素质亟待提高。文化水平低导致决策水平低,缺乏超前意识;个人道德观念不强导致职业道德沦丧;行政责任观念淡漠导致人人争名利而避责任,不重视干事业而一头埋在搞关系中。这样一种状况,容易滋生官僚主义,与行政效率的提高是格格不入的。全面提高公职人员素质是提高行政效率的内在要求。

法制因素。“法制”社会与“人治”社会是区别一个政府现代化制度的重要标识。有无法可依?有法依不依?违法究不究?违法如何究?是法治社会的关键问题。但权在法之上、法为权所用的事,仍时有所闻。能否健全法制,依法治政,依法行政,是提高行政效率的最为重要的外部条件。

物质因素。政府管理的事务众多,牵涉面广,影响巨大,与我国还处于社会主义初级阶段,经济实力还有待提高形成了矛盾。

通过建立机构编制评估制度,把各部门履行职能的情况纳入评估内容,促进各部门严格履行职责,提高办事效率,应该能够及时把整个政府的职能转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。

⒉外部环境的快速变化

“全球化描述的是一个发展过程,这种发展过程的结果是民族国家与民族国家主权被跨国活动主体,被它们的权力机会、方针取向、认同与网络挖掉了基础”。这实际是说全球化对主权以及政府的巨大挑战,这是从经济及政治意义上来说的。全球化涉及到社会、经济、文化、政治等人类生活的一切领域,它不仅遍及发达国家,对于发展中国家而言,也扩大了其与世界经济的融合,同时又使得竞争变得更加残酷,更加重要。“全球化的经济剥夺了调控国家进行干预活动的基础,在全球化的条件下,凯恩斯主义再也无法在一个国家范围内发挥作用”。全球化削弱了民族国家对于社会生活的调控能力与政治控制程度,经济全球化尤其对于一国经济产生了巨大影响。不仅政府体制不得不适应全球化的需要,而且立法、司法体制也需要改革以便应对全球化带来的压力与问题。人们努力创造新一代的全球控制规则与机构。对于中国而言,原来的那种集权式行政体制显然不能适应全球化与信息经济的需要,全球化需要政府设置足够灵活,经济、社会政策更能体现开放性,考虑国外各种因素的影响,政府职能应转向为经济发展提供一个良好的法律秩序与制度环境,而不适宜于直接参与经济活动或以企业运营者的面目出现。行政性垄断必须逐步得到消除。

正是这种快速的环境变化,要求不断地对机构编制执行情况进行评估和再评估,以使政府职能转变更适应变化了的环境。因此必须建立机构编制评估系统来帮助决策者对机构编制实际执行情况的重大影响变化进行反馈,及时了解相关部门的职责任务、机构编制等与实际发生偏差的程度和原因,从而为新的机构编制的调整提供有效的依据。

⒊管理失误的不可避免及防微杜渐

无论是在公共行政领域,还是在地方机构改革进程中,都会遇到政府职能扩张的内趋力不断扩大的难题。这一难题还没有在地方政府中凸现出来,只不过是机构改革的阶段性成果和经济职能的突起分别掩盖和压制了这种趋势,事实上它已经真实地存在于地方政府之中了。原因在于:

(1)从市场经济一般常识来讲,人们活动的范围越大、频度越高,需要政府提供服务的意识越强烈,原因很简单,一是由日愈频繁的市场活动培育出来的主体意识需要政府证明存在的价值,二是利用政府的权威和规模经济降低交易成本的确是自身的利益需要。在我国现实的条件下,市场活动加快诱发的对政府公共服务的需要客观存在并不断加强,在大力推进民主政治的今天,任何地方政府都不能置这种需要于不顾,否则,地方政府无论是主导还是主持经济改革,都会得不到民众的强力回应。但是现实的景况是我们的地方政府意欲充分考虑民众的要求来体现社会主义民主的真实性,却苦于资源存量的限制难以有飞跃性的举措,所以地方政府在不能以更先进的体制体现政府服务的高效率时,在不断衍生的需求面前,只能应急性地运用更多的人员、扩充更多的职能来作出应对。

(2)从我国现实的市场体系的完善程度来考察,地方政府职能仍有扩大的可能。政府和市场在配置资源上的不同功用,决定了地方政府在改革中必须向市场让渡部分功能。但是地方政府又不得无视市场功能体系的不成熟而淡然退出。这样,地方政府在放权的同时,又不得不考虑部分权力和功能的代管,这种模糊而没有边界的代管权,在利益部门化加深加重的趋势下,显然是众多部门争抢的目标。在利益的驱动下,这种本来以合法性为基础的代管权难免不被部门以合法的形式加以发挥,因而,职能扩张显然只是时间问题,其程度也只会因部门的发挥程度而异。

(3)从人们的观念形态来分析,地方政府职能的扩张仍有其社会基础。我们通常说机构改革关键就是突破体制的障碍,但是体制背后的实质是观念的问题。在人们长期的政治生活中,部分在资源获取和支配能力上处于弱势的群体,已经在价值判断上形成了一种思维定势:政府在保证服务方面远比中介组织更具有权威性和可靠性。这是人们长期的经验和崇尚权威的心理缺乏理性改造的结果。因此,政府在职能扩张方面仍然具有人们非理性期望产生的社会心理基础。除此之外,从整体上讲,地方政府职能扩张处于无意识的自然状态,它的动态发展具有不易觉察的特点。原因主要在于“政府权力的扩大和职能的扩张是相应的,权利和义务相称,这符合商品经济中‘等价交换的原则’”。

各级机构编制部门都不可避免地要出现上述政府职能缺位、越位、错位的现象,认识并纠正错误是机构编制管理水平提高的标志,也是机构编制发展的必要前提。评估是编制部门发现问题、纠正错误的有效手段,并且可以有效地阻止小错误累积成大问题,使管理者在酿成大错前及时地亡羊补牢。

(三)机构编制执行情况评估机制的类型

实际工作中的评估可以在决策执行开始之前,执行进行之中或执行结束之后实施,即评估活动的重点可分别集中在机构编制管理系统的输入、转换过程和输出三个位置,由此形成三种不同的评估类型:事前评估、同步评估和反馈评估。

⒈ 事前评估

事前评估也称预先评估,是指在整个过程中预先集中于系统输入端的评估,其目的是通过事前考虑各种可能的功能障碍来预测并预防偏差的出现。事前评估是一种面向未来的控制,它期望防止问题的发生而不是当出现问题时再补救。

⒉ 同步评估

同步评估也称现场评估或事中评估,是指当机构编制管理活动正在进行的过程中所实施的评估。管理者在机构编制决策执行活动进行之中予以控制,可以在发生执行偏差之前及时纠正问题。

机构编制日常管理中常见的同步控制方式是直接视察。如在机构编制管理过程中,出现超编进人、超职数配备干部等情况,在实名制录入的过程中能够在发现问题时及时进行纠正。虽然在实际执行与机构编制管理者做出反应之间会有时间的延迟,但这种延迟是非常小的。

⒊ 反馈评估

反馈评估也称事后评估,评估过程发生在机构编制政策执行之后,其注意力集中在历史结果上,目的是在一个过程结束之后再进行改进,以预防将来发生偏差。这是最常见的评估类型。

反馈评估最大的缺点是,在机构编制管理者实施纠偏措施之前,偏差已经产生。但在缺乏任何可以预见未来的手段的情况下,反馈评估是比较实用的评估方式。事实上,反馈评估为管理者提供了机构编制政策效果究竟如何的真实信息,并使相关部门获得了评价其绩效的信息,可以在一定程度上提高相关部门改革的积极性。

从评估的过程这三部分看,一直以来,各级编办比较重视事前评估,对同步评估、反馈评估则普遍重视不够,如对于申请增加机构和编制的请示,审批前一般要纵向衡量、横向类比,要求部门详细说明理由,提供相关依据,结合机构编制管理的规定和上级领导的相关精神,进行充分论证。部分比较重要的,还要进行实地调研。一些地方编办,在提交编委会讨论前,一般还要将相关议题与财政、人事等部门沟通。机构改革前的评估论证更是反复酝酿,集中了各方智慧。应该说,经过多年的实践,机构编制管理的事前评估已经形成了一套比较完整的工作制度和办法。但是,对决策的执行情况,则普遍关注不够,经常决策后就不管了。有些地方编办,管了多少年,仍处于初级状态,管理水平不高,迫切需要加强事中和事后的评估。

按照同步、反馈评估的基本方法,我们考虑机构编制执行情况评估的基本流程有五步:

    (1)机构编制决策。决策是实施同步、反馈评估的出发点和落脚点,推进决策落实、反馈决策执行情况、论证决策执行成效,提出新的决策意见和建议,是执行情况评估的基本目的。

    (2)制定评估标准。这是评估工作的关键环节,决定着评估方式方法的选择、偏差的分析论证等。标准是衡量的尺度,任何评估都要有标准,否则就不能寻找偏差,制定衡量标准是评估工作的基础。标准的确立为实际执行情况与预期执行情况的比较提供了依据,因此制定的标准必须具体、细化,具有可比对性。当然,标准制定后不是一成不变的。比如批复同意设立某个机构,对这个决策的事中评估,标准则可从批复设立的机构一定期限内是否组建、标牌和印章是否规范、与上下左右机构间的关系是否协调等方面来制定;对这个决策的事后评估,标准则可以从该机构运行情况、职责履行情况、人员配备情况、是否达到了预期目标等方面来制定。

    (3)评估执行成效。标准是评估前制定的,评估执行成效则是评估工作的组织实施。组织实施是在标准指导下进行的,如批复在某机构上加挂某某牌子,如果挂牌机构的标准是没有独立的领导班子和财经账户,则可以调阅干部任免、财务收支的资料,看挂牌机构与主体机构是否为同一个领导班子、同一个财经账户。再比如机构标牌是否规范的问题,就需要实地察看。有些问题还可以通过开座谈会、个别访谈、调查问卷等方式进一步了解情况。

(4)偏差分析论证。对于对照评估标准发现的决策执行偏差,要深入分析形成偏差的原因。举个例子,批复的机构改革方案中规定乙机构挂靠在甲机构,但评估中发现乙有独立的领导班子和财务账户,是个独立机构。对于这个偏差,就要分析原因,比如改革方案的表述不准确产生歧义、决策背景发生了重大变化使决策不符合实际、下级政府出于安排干部或其它原因故意不执行改革方案等。对偏差原因的正确分析,是修正偏差的基础。

(5)修正决策偏差或纠正执行偏差。对决策本身造成的偏差,要及时提出修正决策的建议,向决策者反馈;对执行造成的偏差,要严肃机构编制纪律,督促或责令其限期整改,有的还可以通报批评,追究相关责任人责任。

同时,针对执行的方式又分为直接评估和间接评估(影响评估)

1.直接评估

这是指机构编制政策的具体执行者在执行过程中直接评估。例如,随着经济社会的不断发展、行政管理体制的逐步调整和政府职能的着力转变,有些部门职能增强、任务加重,普遍感到编制不够、人手不足,需要相应增加编制,优化人员结构;有些部门由于历史原因,人员老化,需要通过公开招录(聘)、遴选等途径改善人员结构;各级党委安排干部,各部门接收军转干部、退役士兵、安置随军家属等,导致各方面增加编制的要求非常强烈等。都是机构编制政策执行部门根据自己执行过程中直接评估得出的结论。

2.间接评估(影响评估)

这里的评估者主要是机构编制政策执行者的上级管理者,作为管理者总希望执行者能够制定适当的执行计划,并根据环境的变化进行恰当的调整。为了使执行者能够比较好地实现决策者的意图,管理者可以进行定期、不定期或专项的评估,找出政策和执行之间的偏差,为下一次机构编制调整提供信息和依据。这种评估的结果又是管理者的直接评估。

除此以外,主要的评估是绩效评价,绩效评估制度是指运用科学的标准、方法及程序对政府公共部门的效率,效能、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面进行分析判断,并对政府管理过程中的投入、产出和成果所反映的绩效进行评定的过程。政府绩效评估作为现代政府管理体系中重要内容,是深化政府机构改革和推动政府职能转变的关键环节,对进一步优化组织结构,提高行政效率、行政效能,降低行政成本有着极其重要的作用。

(四)机构编制执行情况评估系统的构成

⒈评估的目标体系

评估的目的。“评估结果作为调整机构编制的参考依据”,表明评估的基本目的是为了提高机构编制管理的水平,实现精细管理。评估结果能否成为调整机构编制的参考依据,参考价值的大小是评估工作成效的基本评价尺度。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(以下简称《地方编制条例》)第二十四条规定,“县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当定期评估机构和编制的执行情况,并将评估结果作为调整机构编制的参考依据。评估的具体办法,由国务院机构编制管理机关制定。”这既是机构编制执行情况评估的基本依据,也规定了评估的基本框架。

“评估的具体办法,由国务院机构编制管理机关制定。”表明现在中编办推进评估试点的目的是总结试点单位的经验和教训,条件成熟时制定一个指导全国的评估机制具体办法的文件。

任何评估活动都是有一定的目标取向的,机构编制的总体目标及派生出来的分目标都是评估的主要内容。评估的目标体系与机构编制的目标体系是相辅相成的。

⒉评估的主体

原则上,谁决策谁评估,决策者忙不过来,可以授权其它机构进行,如监督检查机构、政策法规机构、业务审批机构,或者几家联合进行,还可以用社会中介机构,但评估的主体是机构编制管理机关。《地方编制条例》中“应当定期”表明,评估机构编制执行情况是地方各级机构编制部门的法定义务。

机构编制执行情况评估的主体是各级机构编制管理者及其所属的职能部门。评估主体对评估的重视程度和评估水平的高低是评估职能作用发挥程度的决定因素。评估主体所处的地位不同,评估的任务也不同。一般市县两级的评估主体主要对机构编制实际执行情况进行评估。中央、省级的评估主体主要对决策的制定和相关配套措施的衔接等情况进行评估。

评估的客体

评估的客体可分为相互联系的两个方面:谁执行和执行什么。一是谁执行,即评估的对象。评估的对象与机构编制管理的对象是一致的,为党政群机关、事业单位。二是执行什么,即评估的业务范围或项目。评估的业务范围就是机构编制管理的决策。非常态的,主要是行政管理体制改革和机构改革,以及服务改革对政府部门实施的“三定”规定等重大决策的执行情况;常态的,主要是机构编制管理制度、机构编制的动态调整和日常管理等决策执行的情况。所以,机构编制执行情况评估的范围是非常宽的,全面“开花”做不到,如何结合一段时期机构编制工作的突出需要和自身的评估工作力量,选择适当的切入点和时机,是实践中需要深入研究的问题。

⒋ 机构编制执行情况评估的定位

政府机构考核评价制度是对政府机构的整体的、全方位的考核,其内容十分广泛,包括了从组织目标到组织行为、组织结构的各个层面以及组织运行的各个环节。根据结构功能广义原理,借鉴当代政府改革中质量运动的成果,我国的政府机构考核评价制度的内容至少应涵盖功能、质量和结构三个方面:

(1)考核评价政府机构的功能。任何政府机构都承担着一定的功能,这种功能是由一定的组织环境和组织结构决定的。机构的功能是机构目标、职责和任务的综合体现,考核评价政府机构的功能必然包括对机构目标、职能和任务的考核。具体来说,这三个层面的主要内容是:首先要考核政府机构的目标,目标是组织机构存在和运行的前提和依据,它决定了组织机构的其它方面,考核政府机构的目标就是考核机构行为与机构目标的关联度,评价机构运行是否符合机构目标,以及机构目标的实现程度,评估机构的价值,纠正偏离目标的行为。其次要考核政府机构的职责,职责是依据组织机构的目标所规定的组织机构要履行的职能与责任,是机构目标的定性分类表述,现代政府机构的职责通常是由法律、法规、规章等规范性文件明确规定的,考核机构职责主要是考核机构是否全面准确地履行了法定职能和义务,评价机构行为的合法性和全面性,纠正片面履行职责、有选择性地履行职责的行为。再次要考核机构的任务,这里的任务是指数量化表述的机构承担的工作任务,它是机构职责的量化体现,因此,考核机构的任务就是通过量化的指标考核机构完成的每一项任务的数量,评价机构行为的数量特征,以此作为调整机构预算及人力资源供给等资源配备的依据。

(2)考核评价政府机构运行的质量。政府机构运行的质量是一个较为广泛、综合的概念。广义的质量包括机构运行的效果、效率、效益和行政职业道德状况。考核评价政府机构运行的质量就是要考核机构运行的效果、效率、效益和行政道德水平。其中效果是指机构行为、活动的社会效果,即是否符合社会和公众需要以及在多大程度上满足了社会需要,考核效果旨在评价机构行为满足社会需求的状况,纠正一些机构中从事不符合社会、公众需求行为的问题,如过度自我管理、自我服务等。从对公众有意义出发,效率在这里主要是机械效率,指机构行为在时间上的体现,即完成一项管理或服务工作所花费的时间,考核效率旨在评价机构行为的速度,纠正政府机构中存在的办事程序繁多、手续复杂、时间长以及拖延、推诿等问题。效益是指机构完成一定的任务与所花费的成本的对比,考核效益旨在从经济上评价机构行为,鼓励机构在保证质量的前提下尽可能降低成本。考核行政道德水平旨在评价机构行为在公众心理上的满意度,纠正机构行为在心理上伤害公众的问题。总之,考核评价机构运行的质量是当代行政以民为本、注重社会公众满意度的必然要求。

(3)考核评价政府机构本身的结构。这是满足政府内部管理需要而对机构本身的规模、地位、联结体制和微观体系进行的考核评价。规模主要是指机构的人员数量,地位主要是指机构在同级政府中的比较规格,联结体制是指该机构与上、下、平行各关联政府机构、社会团体的互动关系和职责分工关系,微观体系是指机构内各层次、各类别的组织以及相互间的组合方式。考核评价政府机构本身的结构,主要目的是评价组织结构与组织功能是否适应。

需要指出的是,上述考核内容需要根据不同性质、类型、层次的机构设计,选择不同的具体指标体系来进行测量。

除此以外,由于任何政府机构都是在一定的环境里面产生和运行的,适应外部环境的需要而产生,在与外部环境的相互作用中发挥自己的特殊功能。外部环境的变化必然引起政府机构行为模式和输出的变化,因此,为全面、客观、科学地评估政府机构,还必须对政府机构运行的环境进行分析、研究和评价。考察评价政府机构运行环境主要是分析政府机构运行的政治、经济、社会、自然环境与该机构成立时或以前的环境有什么不同,发生哪些变化,这些变化对政府机构运行有什么影响,据此评价政府机构存在的必要性及其改革的必要性。

    机构编制执行情况评估作为政府机构考核评价制度的重要组成部分,他的定位是什么呢。从理论界对政府评估的普遍观点看,政府评估可以分为“结构-功能”、“行为-成就”、“人员-素质”三个层面。

    “行为-成就”层面的评估是对政府行为的实际效果进行的评价,目前我国的主要表现形式为由各级党委政府“两办”、发改委、监察等部门组织实施的目标责任考核。一些地区还设立了设在纪委监察局或发改委的评估局、效能办、考核办等专门机构。这个层面的评估,目的主要是推进行政问责。

    “人员-素质”层面的评估就是对政府公务人员的基本状况和作用大小进行的评价,我国目前主要的表现形式是组织部门的领导班子、领导干部考核考察和人事部门的公务员考核。

    “结构-功能”评估就是对政府活动的运行规律与宗旨进行的评价,目的是调整和确定政府的责权分配、管理方向和运行机制。这个层面的评估范围很广,如人大和政府的立法评估、民政部门的行政区划评估等。

    虽然三个层面的评估有一定的联系,但整体上还是有一定区别的。对政府“结构-功能”层面的评估是高层次的评估,政府权责划分、管理目标、内部运行机制等的规定,对政府的“行为-成就”具有决定性作用,因为政府各个部分必须在权责划分范围内,按照规定的运行机制进行行为,行为成就的标准也要指向管理目标。“行为-成就”层面评估的结果,需要对相关人员实施奖惩,才进入“人员-素质”层面,所以“人员-素质”又是“行为-成就”下一级的评估。

从现有职责分工看,各级编办作为党委、政府对其内部管理体制、组织结构、机构和人员规模、功能输出实施控制的职能部门,对政府组织结构的功能实施动态评估责无旁贷。因此,评估机构编制执行情况,应定位在“结构-功能”层面,评估的基本目的是通过合理配置机构编制资源,及时调整和确定党政群机关、事业单位的管理体制、职能配置、组织结构、人员编制和领导职数。

⒌ 评估的机构、方法和手段

评估必须要有一定的机构及相应的方法和手段。评估机构从纵向看可分为不同管理层次的评估,从横向看可分为不同项目的评估。评估的方法和手段是各种各样的,从评估的方法和手段看通常有以下几种类型。

(1)对一级政府机构编制管理整体状况的评估。这个层面的评估目前的主要形式是机构编制目标责任考核。在这个层面不少地区已经进行了有益的探索,如内蒙、黑龙江、安徽、湖北、海南、河北沧州市等地。另外,机构编制责任审计也可纳入这个层面的评估。

    (2)对部分政府部门“结构-功能”的评估。“三定”规定执行情况评估就是在这个层面的探索。这个层面的评估,最难的是对机构职责规定的评估,说某机构“越位”、“缺位”、“不到位”,“位”在哪里?如果“位”说不清楚,拿不出一个明晰的尺度,“越位”、“缺位”、“不到位”就难以认定,而在目前的政府管理水平下,建立“位”的评估标准是比较困难的。这正是我们今后需要努力的重点。这个层面的评估,对于完善部门职责分工,理顺部门职责关系,完善运行机制,推进行政管理体制改革具有十分重要的意义。

(3)对某个具体机构编制事项执行情况的评估。主要指机构编制日常审批事项执行情况的评估。目前的主要形式是机构编制决策督查和违纪问题专项查办。这个层面的指标体系,需要在具体事项执行情况评估的实践中总结和归纳。如对新设立的机构的评估,一级指标可分为职责履行、机构设置、编制配置三个方面。职责履行的二级指标可按照审批的职责规定逐条具体细分,机构设置的二级指标可从机构名称、机构规格、内设机构设置等方面细分,编制配置的二级指标可从员额编制、领导职数、人员结构等方面细分。然后再三级指标继续细分下去,直到可以制定出可以具体衡量、比对的评估标准为止。例如,批复某机构在另一机构上挂牌,那么就要细分到该机构是否具有独立的人事权和财权。独立的人事权可以通过查阅设立党组和干部任免的文件来认定,独立的财权可以通过财政账户资料等来认定。现在部分地区开展的事业单位履职评估就是这种评估方法的一种。

现在全国部分地区实行的评估的方式和手段,我们将在以后的章节里专门评述。

(五)机构编制执行情况评估机制的基本过程

⒈确定评估的标准

所谓的标准是一种作为模式或规范而建立起来的测量单位或具体的尺度。管理人员可以对照标准判断绩效和成果。标准是评估的基础。

标准从决策中来,但不能用决策代替标准进行评估。因为组织中的决策是各种各样的,各种决策在详尽程度和复杂程度上又各不相同,而决策的执行者往往不能注意到决策的每一个细节。如果直接用决策作为评估标准,会使评估工作因缺乏规范而导致混乱,从而降低评估的真实效果。所以需要确定专门的评估标准。

评估工作即不可能也无必要为整个决策程序的细枝末节都制定出标准,通常只是选取若干关键点,把处于关键点的工作预期成果作为评估标准。只要对这些关键点进行评估,就可以了解实际工作的进展情况,从而评估出组织活动的整体状况。关键评估点主要是指组织活动中受限制的因素,或者对决策的完成更显有利的因素。选择关键评估点的一般原则有:评估点的建立是为了使主要的工作和事务能够按照正确的决策执行;关键点应能及时反映并发现问题;关键点应能全面反映并说明绩效的水平;选择的关键点应经济实用;关键点的选择应注意平衡。

评估标准可以分为定量标准和定性标准两大类,定量标准便于度量和比较,是评估标准的主要表现形式。最常见的评估标准有四种:时间标准、数量标准、质量标准和成本标准,组织中的活动基本可以依据这四种标准进行评估。斯宾诺莎在17世纪时就将其主要著作《伦理学》加上“依几何方式证明”的副标题,力求以逻辑严密的几何学证明貌似复杂和不可言说的主观意识。因此,实证主义主张行政管理及其评估应尽量借力自然科学的研究范式,进行量化和数据研究。然而,相反的定性研究也不无道理:理论概念很少有清晰的操作定义,每个实证指标的具体化都只是抽象概念的近似值。所以在考虑各指标数据对应评估结果的重要性、意义不同,不能简单以数据多少为评估依据,评估还应采取了定量和定性相结合的方式。

⒉衡量实际的绩效

衡量实际绩效即依据标准检查工作的实际执行情况,一遍与预期的目标相比较。这是评估工作的中间环节,是发现问题的过程。

衡量实际绩效的目的是为了给决策者提供有用的信息,为采取纠正措施提供依据。衡量实际绩效经常采用的方法是亲自观察、分析报表资料、召开会议和抽样调查等。这些方法各有其利弊和适用的情况,实际评估小组应根据需要采用合适的方法。

⒊采取行动

衡量实际绩效之后,应将衡量结果与原决策进行比较,若有偏差则要分析其产生的原因,并采取相应的措施。

在某些活动中,偏差是在所难免的,因此确定可以接受的偏差范围,即偏差的容限是非常重要的。一般情况下,如果偏差在规定的容限之内,可以认为实际绩效与标准吻合,这时候不用采取特别的行动。如果偏差在规定的容限之外,则应引起管理者的注意,并根据偏差的大小和方向,分析偏差产生的原因。偏差产生的原因可能多种多样,但一般可以分为两大类:一类是执行过程中发生的,另一类是决策本身不符合客观实际或情况变化造成的。管理者应针对具体采取相应的纠正措施。

如果偏差是由于绩效不足产生的,应采取的行动是改进实际绩效;如果偏差是由于决策本身的制定引起的,则应重新修订相关的决策。通常纠偏行动可分为两种不同的措施,一是立即纠正措施,二是彻底纠正措施。立即纠正措施是指立即将出现偏差问题的工作纠正到正确的轨道上;彻底纠正措施是指要分析偏差是如何发生的和为什么会发生,然后从产生偏差的地方进行纠正行动。当有偏差出现时,管理者应首先采取立即纠正措施,避免造成更大的影响和失误;然后应对偏差进行认真的分析,采取彻底纠正措施,使类似的问题不再发生。

(六)机构编制执行情况评估机制的系统设计

⒈目标变量

目标变量是指用来测定评估对象(工作和人)工作成果的指标。例如部门效率、部门的效能、部门的成本等。

⒉确定目标变量的测定方法

例如部门的成本,在计算时,需要考虑作为评估对象的人的行为变化,这是部门管理者需要考虑的问题。另外,在对具体部门、单位的评估过程中中还有许多难以用数值测定的变量,如人员素质的测定,就无法用数值准确表示,而需要评估者通过自己的主观观察来测定。

⒊确定事前标准

对目标变量进行测定,会发现结果与标准的偏差,这是正常的。也就是说,反馈信息的内容通常是标准与实际的偏差。如评估者在具体单位考察时,根据自己的亲身观察,与头脑中所有的“正常状态”标准比较,发现偏差,形成反馈信息。

从一定意义上讲,反馈需要有事前确定好的标准,评估系统中必须有明确标准的制定方法。在上述评估者考察的例子中,可以把头脑中所有的“正常状态”的感觉作为标准。

在目标管理的年度工作计划申报制度中,事前标准是在单位和个人申报的基础上,经与上级管理者协商来确定的,通常也可以将过去的实际工作情况作为事前标准。实际上在评估系统制定的决策中也包含着这样一个标准,即作为评估系统输出的目标变量的事前标准。否则,事前制定的决策就无法指导人们的执行活动。这是评估系统与执行系统的连接点。

⒋测定结果的沟通方式

产生反馈信息并不是评估活动的最终目的,更重要的是要以一定的方式把这些信息传送给进行决策的人,这也是评估系统设计的重要项目,即决定进行决策的人如何将这种信息传送给其他人。

在前面评估者考察的例子里,问题比较简单,评估者会自然将观察到的情况通知有关人员,但许多问题并非如此。由于信息反馈的人们工作的成果,是人们普遍关注的东西。反馈信息,尤其是那些与标准不一致的反馈信息,采用什么方式沟通,会引起人们不同反应。例如,对超职数配备干部的问题,如果对超职数配备的干部采取撤销职务,对单位领导采取相应的惩处手段,会对各单位避免类似事件的发生有一定的警示教育作用;而在对审批机关相关责任人采取相应的惩处手段,会避免一个地区或一个系统类似事件的发生。

⒍ 事后评估标准的确定;

事后标准是指根据实际工作环境确定的目标变量的水准。实际使用中事后标准与事前标准通常是相同的,但考虑执行过程中环境的各种变化,需要制定与事前标准不同的事后标准。在环境理想的情况下,事前标准会显得过于宽松;相反,如果环境比预想的恶劣,就会成为不合理的、苛刻的评价标准。

确定事后标准首先要考虑环境的实际变化,然后决定,即假设在某种环境条件下,采取适当的执行行为理应达到某一水平。事后标准的确定十分困难,人们通常是用事前标准或者用从事类似工作的人们的实际业绩的平均值代替。

但不管事后标准的确定如何困难,事后标准最终仍是评估的主要标准,而且实际运用中十分重视这种事后的评价,所以事后标准必须公正,否则就会失去间接评估的意义。

(七)有效的机构编制执行情况评估机制特征

机构编制执行情况评估是一项比较复杂的工作,评估机制的建立并不能保证执行工作的有效性。评估结果不被重视和应用会引起决策无效和组织无效,从而造成负面的影响和效果。决策者采取的评估方法必须根据预计的对象和具体任务来设计,有效的评估通常具有以下基本特征:

⒈ 准确性和客观性

一个评估系统如果不能提供准确的信息,就会导致决策者在该采取行动的时候并没有行动,或者在根本没有出现问题时采取了不适当的行动,因此评估系统应当能够提供正确而可靠的信息。同时,虽然在管理中难免有许多主观因素,但评估者不能仅凭个人的主观经验或直观判断,而应采用科学的方法、尊重客观事实,因此评估系统所提供的信息应是客观的。

⒉ 及时性

评估不但要准确而且要及时,再好的信息如果过时了,也毫无用处。因此,当决策者需要时,评估系统应能及时地提供决策所需的信息,避免时滞使决策失去应有的效果;同时要估计未来可能发生的变化,使纠正措施的安排具有一定的预见性。

⒊ 经济性

评估系统的运行从经济角度看必须是合理的,任何评估系统产生的效益都要与其成本进行比较。因而要精心选择控制点,降低评估的各种耗费,改进评估方法和手段,用尽可能少的成本取得所期望的效果。要低成本,高收益。我们搞机构编制执行情况评估,也要评估自己的力量、评估被评估对象的力量、评估外部的支持,等等。开始时不要贪大求洋,全面出击,可以先从小处着手,逐步做起来。

⒋ 指示性

有效的评估系统不仅可以指出偏差的产生,而且还必须指出偏差发生在哪一个确切位置,谁应该对偏差负责,并建议如何纠正这种偏差。也就是说,应该在指出问题的同时能明确问题的性质并给出解决问题的方法。

⒌ 灵活性

评估系统本身应当具有足够的灵活性以适应各种不同的变化。被评估单位的环境常常是快速变化的,当条件改变时,评估系统也应随之改变,否则决策就会失败。因而要制定多种应付变化的方案,留有一定的后备力量,采取多种灵活的评估方式和方法来实现评估为决策提供有价值的依据的目的。

⒍ 可持续性

可持续性。就是说,在评估方法选择上,要做到任何时间、任何人、任何部门都能适用,这样的方法才是可持续的。这就要求,评估的方法要简单、好操作,评估的指标不要太复杂,时间上要简洁。要在方法和步骤上多下功夫。可持续是科学发展观的一个基本要求,评估工作也要坚持科学发展。

⒎ 标准的合理性与多重性

评估的标准应是富有挑战性、经过努力可以达到的合理标准,标准过高或过低,都不会起到激励作用。同时,执行应采用多重标准而不是单一标准,因为多重标准比单一标准更难把握,可以防止工作中出现做表面文章的现象;另外,实际工作是难用单一标准衡量的,多重标准能够更准确地衡量实际工作。

⒏ 重点与例外相结合。

由于管理者不可能评估所有的活动,因此评估工作着重于决策执行中的例外情况,使管理者将其精力集中在需要注意和应该注意的问题上。但仅仅注意例外是不够的,有些偏差无关紧要,而有些偏差却意义重大,甚至有些方面细小的偏差比方面更大的偏差有更大的影响。因而评估要突出重点,即要针对重要的、关键性的因素加以评估。例外与重点要结合起来,即评估要注意关键点上的例外情况。

三、机构编制执行情况评估实例

(一)机构编制责任审计制度

2007年6月,洛阳市编办会同市委组织部、市人事局对西工区进行了干部人事机构编制责任审计,发现该区存在超职数配备领导干部、个别单位超编进人和机构编制管理不够完善等问题,并提出了审计意见和整改建议。近几年,一些地方陆续开展了针对机构编制管理情况引进经济审计方式的机构编制责任审计取得了较好的监督检查实效,如,湖北省孝感市党政领导干部经济责任审计和干部人事编制责任审核、河南省商丘市领导干部经济责任审计和干部人事机构编制责任审计、河南省洛阳市领导干部经济责任和干部人事机构编制责任审计、河北省邢台市领导干部机构编制离任审计、沧州市委组织部、沧州市审计局、沧州市编办联合下发了《关于在各县(市、区)开展机构编制审计工作的通知》、安徽省六安市编委主任离任审计、江苏省南通市党政领导干部机构编制责任审计。从这些地方机构编制责任审计开展的实际情况看,有必要进一步规范工作程序,细化工作环节,强化工作手段,形成一种行之有效的监督检查方式。

⒈ 审计授权与组织

机构编制责任审计(以下简称“责任审计”)是政府审计的一种形式,它是为保证机构编制政策的落实,加强监管,查明有关机构编制执行情况与“三定”规定之间的一致程度,而客观地收集和评估证据,并将结果传递给有利害关系的机构编制使用者的系统过程。为更好地开展机构编制责任审计工作,提高责任审计的权性和效力,作为监督检查的一种工作方式,必需明确开展责任审计的授权。

审计授权的形式。授权的形式一般有三种:一是制定法律或法规进行授权,可称为立法授权,如地方政府通过设立“机构编制责任审计条例”明确责任审计的法律地位、执行程序、问责措施等,审计机关依法进行责任审计;二是通过党委、政府文件进行授权,可称为行政授权;三是地方领导同志批示、指示进行授权,可称为工作授权。立法授权的责任审计效力最大,行政授权次之,工作授权效力最小。

审计机关。经过授权的机构编制责任审计可以由业务主管机关--机构编制部门承担审计任务,也可以由编制部门联合纪检监察、组织人事、财政审计等部门共同承担审计任务。在实际操作中,编制部门与组织、纪检部门共同开展责任审计优势明显,审计过程中的阻力小,审计效果好。

交流审计。在经济审计中,通常中立或第三方审计机关的审计实效最佳,机构编制责任审计内容主要是人的情况,受人为干扰因素较多,在组织审计时,如果采用异地交流审计则可以较好地避免这个问题。即组织A市的审计人员到B市审计,B市审计人员到C市审计,C市审计人员到A市审计。

⒉审计程序开展机构编制责任审计的过程、程序与经济审计有相似之处,但也有一些不同。

(1)审计准备

在实施责任审计之前,可按既定程序或实际情况做好审计准备工作,主要有以下几方面:

①审计对象。机构编制责任审计以各行政机关和事业单位为载体,其机构编制工作的领导者、决策者和管理者承担相关责任,审计对象可分为两类:一是各级地方人民政府,其机构编制委员会及有关责任人承担相关责任;二是各行政机关和事业单位,其编制管理者(主要是党政正职)承担相关责任。

②审计目标。审计组织和人员通过责任审计工作所期望达到的最终结果即为审计目标。从目前机构编制管理工作的要求看,审计目标是规范机构编制管理,严格控制机构编制。

③审计内容。根据机构编制管理内容,责任审计有下列内容:机构编制管理法律、法规和改革方案贯彻执行情况;机构限额、行政和事业编制总量控制情况;职能配置、机构设置、编制配备、领导职数配备等机构编制事项的执行情况;机构编制管理权限和审核、审批程序的执行情况等。重点审计内容可是编制控制和职能履行情况。

④拟定方案。审计方案是执行责任审计的细化手段,是开展责任审计前的必要准备。审计方案包括这些内容:审计目标、审计对象、审计内容、审计程序、审计方法、组织机构、时间安排等。

⑤收集资料。收集资料又称收集审计证据,是审计方法的一种,审计前收集资料是为了保证审计过程高效,达到审计目标的重要手段。收集资料包括两方面:一是机构编制管理机关掌握的被审计对象的有关文件、数据,如“三定”规定、编制统计报表等;二是其他机关或社会组织关于被审计对象的有关资料,如社会评价、劳动保障明细表等。

⑥预测评估。根据审计前掌握的有关资料,对审计对象机构编制管理情况进行预测和评估,分析审计中可能出现的情况,做好应对预案,研判审计结果有助责任审计克服困难,准确达到审计目的。

(2)审计实施

在完成审计前的准备后,即可着手实施具体责任审计。审计通常有以下程序工作:

①组成审计组。

审计机关根据审计项目计划确定的责任审计事项组成审计组,审计组既可以机构编制管理机关监督检查部门人员为主,其他业务部门配合组成,也可以机构编制管理机关为主,纪检监察、组织人事、财政审计等部门人员共同组成。审计组人员要根据审计工作量的大小适当增减,确保按计划完成审计。组成审计组的同时,要明确审计人员的分工,分工可按审计业务或被审单位部门情况进行划分。

②送达审计通知书。

在实施审计三日前,审计组要向被审计单位送达审计通知书;遇有特殊情况,经本级人民政府或编委领导批准,审计组可以直接持审计通知书实施审计。审计通知书要包括审计的政策、法律依据,审计的对象、内容,审计的相关要求,审计组织和时间安排等。被审计单位应当配合审计机关的工作,并提供必要的工作条件。

③进驻被审计单位。

审计组按工作计划进驻被审计单位开展审计工作,进驻时要发布审前公告,召开进点会,通报审计实施方案,进行沟通取得被审计单位的支持。

④发布审前公告。

审前公告是向被审计单位所有工作人员告知责任审计的有关信息,并提供向审计组进行举报与联系方式。审计公告内容包括:被审计单位的名称、审计内容、审计安排、审计组成员名单及联系方式、举报方式、审计纪律等。

⑤开始审计。

上述工作完成后,即可开展审计的具体工作,由于机构编制责任审计所涉数据、资料较经济责任审计要来得少,所以按审计对象的规模,可以实施全面审计和抽样审计。全面审计又称详细审计,即对审计对象总体中的全部项目逐一核实;抽样审计,是从审计对象总体中选取一定数量的样本进行测试,并根据样本测试结果,推断总体特征。超编、超职数配备可和组织部门结合,违规进人和职能部分可和纪检部门结合,聘用人员和违规进人可和审计部门和财政部门结合。

(3)审计的基本方法

审计方法是审计人员为完成审计工作,实现审计目标而采取的各种手段,是审计人员检查和分析审计对象、收集审计证据并据以形成审计结论和意见的各种专门手段的总称。机构编制责任审计与经济责任审计有一些共同点,但由于审计内容的不同,也有相对不同的审计方法。

①审阅相关文件。

与机构编制管理工作相关的文件都是审阅的对象,这些被审阅的文件最好为原件,如是复印件或备份件,一定要进行认真的核校,保证文件的真实性。这些相关文件通常有:机构改革有关的文件与批复、“三定”规定、机构设置表、编制台账、岗位设置说明书,人员花名册、工资表、人事任免与调动文件、实名制台账等。其中,最关键的文件是编制台账(或实名制台账)与工资发放表;工资发放表的核对又尤为重要,一般要审阅审计期间的每月工资、福利、津贴表,将这些表与编制台账(或实名制台账)进行反复对比。有些单位的超编人员工资发放通常不走财政工资表,会以办公费用或内部账的方式出现,对这些文件的审阅要与经济责任审计进行配合,取得第一手的资料。审阅文件是最基本的机构编制责任审计方法,当需审阅文件量比较大时,可从工资表、编制台账(或实名制台账)等关键文件入手,进行核校。审阅文件重点是审查、审核文件的合规、合法、真实及相互逻辑关系正确。

②复核编制台账。

编制台账是机构编制管理的基础,台账一般包括行政编制数、事业编制数、工勤或其他编制数、各类编制名下对应的实有人员数、领导职数及对应实有人数,有的编制台账还有人员结构、实有人员进出情况等。现在一些地方推行编制实名制管理,实名制也有台账,基本内容与编制台账相似,但更为具体,实名制管理要素主要体现在个人占用编制情况上,即每个人使用了什么类型的编制。在复核编制(或实名制)台账时,重点审查其数量关系,即编制数与实有人员数的关系,主要有三方面内容:一是对分类编制数进行求和计算,看是否等于“三定”规定批复的编制员额总数;二是对分类实有人员数进行求和计算,看是否等于台账上的实有人员总数;三是对比编制员额与实有人员总数关系,看看每项编制员额与实有人员关系,哪些项超编了,哪些项空编了,实有人员总数是超了还是空了。编制台账还必须与机构编制年报数据库(以中央编办数据库为准)进行核对,看看有没有出入或差错。复核编制台账或实名制台账是责任审计的验算和另行计算,是执行责任审计必不可少的工作。

③详细审计与抽样审计。

详细审计即是对审计对象的全部项目进行审查、复核,对所有实有机构和人员进行清点、核对。详细审计一般应用于审计量较小的单位、部门,或是根据审计目标而定。然而,在实际责任审计中往往是对一个市或县进行审计,审计内容与工作量都比较大,在限定的时间内不容易开展详细审计,因此,可采用从审计对象选取一定数量的样本进行测试,并根据样本测试结果,推断总体特征的抽样审计。抽样在审计工作应用非常广泛,无论对文件、机构编制数还是实有人员都通过抽样进行总体情况分析。抽样技术可分为非统计抽样和统计抽样。非统计抽样是指审计机关运用专业经验,判断并选取样本的一种抽样方法;统计抽样是以概率论和数理统计为理论基础,将数理统计的方法与审计工作相结合而产生的一种审计抽样方法。无论采取哪一种抽样方法,都必须考虑抽样带来的风险与精确度。

④实有机构与人员的复核。

机构编制责任审计最重要的工作就是复核、清点、校对实有机构、实有人员情况,并依此做出其机构编制管理工作的基本判断。复核实有机构与人员即为现场审计,实有机构通过查看是否挂牌、办公地点、询问情况等方式进行确认;实有人员通过花名册、工资表与人员恰合情况,集中清点所有办公人员,抽查办公人员与编制台账恰合情况,清点办公通讯录等方式进行确认。从目前责任审计的重点看,所有审计工作都是围绕核实实有机构与人员情况进行。

⑤召开座谈会。

为取得审计对象的支持和了解、观察更多信息,在审计过程可以召开座谈会。座谈会可以是全体大会,也可以是特定部分人员(如人事、财务部门人员)或抽样人员参加。座谈会召开前审计人员要事先设计好相关的问题和问卷,会上要开宗明义地说明审计的目的、要求和相关程序,并请与会人员协助调查、回答有关问题,或做答相关问卷。

⑥个别访谈。

审计人员在审计过程中发现疑点时,可向有关人员询问或单独访谈,获得审计证据。个别访谈也可采用书面问答的形式,进行了解、核实有关情况。个别访谈要清晰说明问题,做好记录,以备分析时查用。

⑦调查问卷。

调查问卷是反映审计对象机构编制管理情况的一种有效方法,问卷内容可根据审计对象的实际情况设计,一般可包括:本单位机构与人员情况、编制法规政策执行情况、本人所在处室人员情况等。问卷可采取集中闭卷实名做答,可以采取分散匿名开卷做答。问卷也可设计互动话题,请做答人提供更多信息。答毕的问卷收齐后,审计人员要对问卷进行分析,从中发现疑点问题并开展有针对性的审核、复查。

⑧举报与举证。

通过举报与举证能够有针对性地、较为准确地发现机构编制管理问题。在进驻审计对象时,审计机关就可以公布针对本单位、本部门的举报与举证办法,通常在公共位置或安全保密位置设立举报信箱,同时可以公布审计机关的举报电话、举报信箱。举报与举证关系到举报人的切身利益,务必做好保密工作,所有举报件和举证材料要按绝密文件进行保管,绝不可流传给审计对象。有关个人经济或其他问题的举报按程序转交纪检、监察部门。对所有举报、举证信息要进行认真核实、甄别,并得出结论性意见。

(4)审计报告

当审查文件、复核实有机构与人员数等工作结束后,审计机关要对所获得的信息情况进行分析、评价与归纳,得出被审计单位机构编制管理情况的初步结论,并在此基础上形成最终审计报告。

①拟写审计报告初稿。

在完成对相关文件、数据和实有机构、人员的审计核对后,可以开始拟写审计报告初稿。审计报告初稿是对被审计单位机构编制管理情况的一个基本判断,报告要包括以下内容:审计目的、依据,采取的方式,审计的时间,审计组成员,审计结果的总体判断,发现的问题,审计意见,整改建议等。其中审计结果的总体判断与审计意见是审计报告的核心内容,此段是对被审计单位的基本评价。

②与被审单位沟通。

沟通是审计过程一直必须贯彻的工作原则,在形成最终审计报告之前的沟通尤为重要。沟通可以通过口头或书面的形式,依据问题的复杂性而定。重点沟通在对有关文件、机构编制台账和实有机构、人员等情况的分歧上,同时要请被审计单位对审计报告初稿提出意见。在重大问题上的分歧,要多协商,有必要的情况下,可以交由同级人民政府或上级机构编制管理机关协助裁定。

③形成审计报告。

在全面论证和对初稿的修订后,审计机关要出具审计报告。审计报告是根据责任审计的规则,在实施审计工作的基础上对被审计单位发表审计意见的书面文件。审计报告是审计工作的最终结果,是对被审计单位具有行政证明效力的结论性意见。

④反馈。

正式审计报告完成后,审计机关要把审计报告反馈给被审计单位,在不违反保密制度的前提下,在被审计单位进行公开张贴或传阅;同时,机构编制责任审计报告要呈送同级人民政府和编委会,并向上级机构编制管理机关进行报告。

(二) 事业单位履职评估

临湘市有事业单位420家,从业人员10387名,在经济社会发展中发挥着重要作用。但因监管不力,部分事业单位履职越位、缺位、错位和效益不佳、运转不灵、服务不优、诚信度不高等问题长期存在。个别单位甚至成为“三乱”宿主,影响发展环境,群众反映强烈。近年来,该办根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和《事业单位登记管理条例》,认真开展事业单位法人履职评估,切实加强履职监督,取得了一定成效,形成了一些体会。

⒈履职评估的指标体系:以登记管理指标为主,以社会测评指标为辅

指标就是导向。指标设置科学,能引导事业单位法人正确履行职能,服务科学发展;指标设置不当,可能造成事业单位法人追求片面政绩,偏离发展方向。经认真研究,他们把评估指标分为两块:一是登记管理指标,占评估总分值70%的权重;二是外界测评指标,占评估总分值30%的权重。

登记管理指标主要有三方面的内容:其一是事业单位法人登记基础信息的真实性,具体包括单位名称、住所、法人代表和举办单位,开办资金、经费来源、开户银行和银行帐号,审批机关、批准文号和执业许可证书,机构规格、人员编制和从业人数,分支机构简况,宗旨和业务范围,单位公章备案情况等。其二是开展业务活动情况,具体包括遵守宗旨和业务范围情况,开展业务活动能力(包括行业资质能力)以及效果,合同履行情况,遵守国家法律、法规、政策情况等。其三是接受登记管理机关监督管理情况,具体包括年检情况,变更登记情况,注销登记情况,法人代表培训情况等。

外界测评指标一共有26项,具体是:领导干部(包括股级干部)是否超职数,进人是否规范、是否有临雇人员,劳动用工情况、进社保情况、“三性人员”有无未通过派遣的情况,是否有违法用地情况,遵守建设部门有关法律、政策情况,遵守国家金融法规、政策等情况,经济运行情况,有无违反财经纪律的情况和“吃空饷”的情况,是否有受到纪监部门处罚的违纪行为,是否有贪污贿赂、渎职等违法行为,信访情况和稳定程度,是否有社会治安和综合治理情况,是否有“三乱”情况,有无违反计划生育政策情况,是否有涉法案件被法院受理,是否有违法行为受到公安部门治安处罚,是否因影响经济发展环境受到处罚,遵守国家审计法规、政策等情况,遵守国家工商法规、政策情况,遵守国家税收政策情况,是否有违规行为受到技监、药监部门处罚,执行货币化安置退伍士兵的情况,服务质量、社会效益、经济效益情况,社会诚信情况等。

⒉履职评估的操作流程:年度检验、履职测评、综合评定

履职评估工作量大、涉及面广、业务性强。为做好每年一度的420家单位的评估工作,他们研究制订了详细的工作方案,具体分三步开展工作:

第一步:以年度检验为平台,评估登记管理指标得分情况。他们在事业单位法人年检年审中除了完成规定动作,评定事业单位“合格”或“不合格”外,还对事业单位法人登记基础信息、开展业务活动情况和接受登记管理机关监督管理等情况进行量化考核、精细管理。他们制订了《事业单位法人登记管理评分标准》,总分值为70分,采用倒扣分办法进行计分,由编办和登记管理局结合事业单位日常登记管理情况和年度审检情况,对事业单位“不按时参加年检”、“擅自增设机构或加挂牌子”、“严重超编、超职数”等12种情况进行不同比例的扣分。得分情况将作为事业单位星级管理的主要依据。

第二步:组织评估员开展集中测评活动,评估外界测评指标得分情况。他们下发了《关于聘请临湘市事业单位法人履职情况评估员的通知》,在相关部门推荐和企业、个人申报的基础上,聘请了41名素质较高、业务较熟、原则性较强、责任心较重的部门行政负责人、党代表、人大代表、政协委员、企业老板、村(居)民代表担任评估员。每年年检结束后,他们组织评估员开展集中测评活动,对全市420家事业单位进行评估打分。市委、市政府高度重视,连续两年的集中测评活动,市委副书记任茂辉,市委常委、组织部长李伍华都亲临现场指导监督。为提高测评准确性,他们出台了《临湘市事业单位履职情况测评单位和监督员管理暂行办法》,为评估员平时调查、了解、收集事业单位履职情况信息创造条件,并对优秀评估员给予精神和物质奖励。

第三步:汇总两项评估情况,综合评定事业单位法人履职等级。他们对上述两项分值加权平均后,再进行适当的误差修正,才得出事业单位评估的总分值。如对社会效益特别好、群众普遍赞誉的事业单位适当加分,对严重违纪违法、上一年度被评为二星级以下且整改不力的事业单位直接扣到55分以下。对评估初步结果他们还要反复核对,对扣分事项逐一查实,不但与被评单位交换意见,还与主管部门沟通,并征求分管市级领导意见,尽量使评估结果客观公正。

⒊履职评估的结果运用:星级管理、奖惩激励、舆论监督

评估目的是由结果运用实现的。结果运用的深度和广度决定履职评估工作的权威和地位。在实践中,他们主要从三个方面运用评估结果:

(1)实施星级管理。他们出台了《临湘市事业单位法人星级化管理评定标准》,严格按照评估分数,对事业单位实行星级管理。事业单位法人履职测评总分数在95-100分的,评5颗星;85-94分的得4颗星;75-84分的评3颗星;65-74分的得2颗星;55-64分的评1颗星;54分以下的不给星。对获5星级的事业单位法人,优化配备机构编制资源,争取加大财政支持力度。如市环卫局去年获5星级事业单位,但财务紧张、运转艰难、待遇低下,他们利用评估结果向市领导积极建言,争取为其一次增加投入180万元,取得很好反响。只2星级以下的事业单位法人,下发整改通知书,要求其主管部门召开党组(党委)会专题研究整改落实。在整改措施落实之前,停办机构编制事项。

(2)落实奖惩措施。对获5星级的事业单位法人颁发5星级牌匾,推荐到省、岳阳市参加优秀法人和法人代表候选人的评选。对符合晋职条件的法人代表,向市委建议优先提拔使用。对2星级以下的事业单位,进行全市通报批评,责令其限期整改,对整改不到位或连续两次被评为2星级以下的事业单位,他们建议市委或主管部门按管理权限撤换法人代表,严重的还要追究相关人员的纪律或法律责任,直至撤销该事业机构、注销事业法人登记。

(3)加强舆论监督。对于评估结果,他们不藏掖在怀,不讳莫如深,不怕这怕那,大胆公开公示,不但要在电视、广播、网络等媒体上广泛发布,通报四大家领导、纪检、组织等相关部门,还要在每年法人代表培训班上,由市委主要领导进行讲评,从而形成了一套全方位的舆论监督体系,让优胜者广受赞誉,让庸碌者无地自容。

⒋履职评估的主要成效:提升服务水平、优化发展环境、树立部门权威

履职评估工作的成效主要表现在三个方面:

(1)事业单位公共管理和服务水平有所提升。在2008年的评估工作中,他们坚持原则,规范操作,表彰了10家5星级单位,撤销了2家不合格单位,督促调整了3名法定代表人,停办了15家单位的机构编制事宜,下发了28份整改通知书。通过加强监督,增强了事业单位的履职意识。一些事业单位为争创先进、免受处罚,逐步改变了以往敷衍应付、被动拖沓的履职状态,重新制订了规章制度,完善各项管理,提升了社会公共管理和服务水平。近两年来,全市420家事业单位涉法诉讼和社会投诉率确实有所降低。

(2)经济发展环境有所好转。他们在评估中,有所侧重地督促事业单位转变工作作风、改善服务态度、提高服务质量。对涉及乱收费、乱罚款、乱摊派、乱拉赞助的单位,他们紧盯不放,不怕得罪人,负责任地抓到底。通过几次较真,增强了履职评估的震慑力。有的单位在整改中狠抓了首问责任制,限时办结制和优质服务措施的落实,有的单位在整改中减少了审批环节,简化了办事程序。企业、群众满意度有所提高。

(3)机构编制部门的权威得到进一步增强。体现在权威性方面,现在主动到编办汇报工作的法定代表人明显增多了;体现在执行力方面,现在编办的有关工作布置后,落实起来更快了;体现在工作实效上,近两年来办理审批进人是最少的,没有突破岳阳市下达控编计划的50%;实名制管理前几年总是有盲区、死角,近两年实名制推行达到了100%;“吃空饷”人员明显减少,擅自雇用临时人员的情况得到有效遏制。市编办的工作连续三年在临湘市党群系统年度目标考核中获得第一名。

(三)对新设立机构的评估

    部分地区为进一步加强和规范机构编制管理,充分发挥评估工作在机构编制管理中的重要作用,根据国务院《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》和中央编办、监察部《机构编制监督检查工作暂行规定》及本地区相关规定等法规文件规定,结合本地区的实际,建立了对新设立机构的评估工作。

⒈ 评估目的

    对新设机构进行跟踪评估,是新形势下加强和规范机构编制管理的重要手段。通过评估,可以全面了解和掌握新设机构的启动运转、职责履行和机构编制执行等情况,为调整机构编制提供重要的参考依据,促进机构编制管理的科学化、规范化和法制化,提升机构编制管理的质量和水平。

⒉ 评估范围及内容

    评估范围为上一年度内经机构编制部门批准设立的独立建制的行政或事业机构。

    评估内容分启动情况、职责履行情况、机构设置和人员编制管理情况三部分。

    (1)启动情况。

    主要考察新设机构启动运转的必备要件是否到位,对新设机构是否按要求良好启动做出评价。必备要件主要有以下几个方面:

①单位印章启用;

   ②对外挂牌和加挂牌子情况;

   ③组织机构代码;

④事业单位法人登记;

⑤办公设施到位情况;

⑥办公经费到位情况;

   ⑦人员到位到岗。

    (2)职责履行情况。

    主要考察新设机构运转后履行职责是否到位,重点对履行职责的效果进行评价。

    ①部门单位职责与内部机构职责衔接到位,不存在缺位、越位现象;

②建立相关制度落实岗位责任;

    ③全部职责纳入年度工作计划并组织实施;

    ④出台相关政策措施推进主要职责的落实;

    ⑤履行职责过程出现重大失误;

    ⑥行政复议或群众投诉和来信来访的过错情况;

    ⑦政务信息和工作程序公开情况;

    ⑧主要职责履行和工作创新产生的效益;

    ⑨分管领导对部门单位职责履行情况的评价;

    ⑩受表彰情况和服务对象的满意度。

    (3)机构设置和人员编制管理情况。

    主要考察机构设置、编制核定、人员管理等是否按机构编制和人员管理的规定执行,对机构编制的执行及管理情况做出评价。

    一是机构设置情况包括

② 机构名称、机构性质及规格;

    ②内部机构按机构编制部门规定设置;

    ③内部机构变更或职责调整按规定程序报批。

   二是人员编制管理情况包括

② 不超编;

    ②不存在混编、混岗等违反机构编制管理规定的行为;

③ 人员结构符合单位性质和工作要求;

④ 在规定的领导职数内配备中层领导干部;

⑤ 按规定使用人员和办理增、减编手续;

    ⑥按规定实行机构编制实名制管理。

    评估分值及权重。评估总分值为100分,分值权重分布为:启动情况为20%,职责履行情况为40%,机构设置和人员编制管理情况为40%。

    ⒊评估方式

    采取由机构编制部门组织评估组以现场评估的方式进行。具体方式为:

    “听”,即听取单位主要负责人的汇报。内容包括:机构启动运转情况、职责履行、机构编制使用和领导职数配备等情况。

    “看”,即实地查看相关资料。包括机构挂牌、印章启用、机构编制批复文件、当年度工作总结和来年工作计划、人员花名册和工资发放单。

    “访”,即召开由单位负责人、单位职工及管理或服务对象参加的座谈会。或通过个别访谈、问卷调查等方式,多层次、多角度对各项评估指标的执行情况进行核实、验证。

⒊ 评估程序

    (1)发函告知。在下发成立新设机构文件的同时,随发《关于对新设机构实行跟踪评估制度的函》,告知新设机构跟踪评估的时间和内容,要求其尽快组建运转。

    (2)拟定评估工作方案。评估机构组织专门力量,研究确定评估对象,拟定评估工作方案,向被评估单位发送评估工作通知书和评估工作方案。

    (3)召开会议,部署评估工作。会议由新设机构召集,评估机构相关人员参加。

    (4)自查评估。新设机构在召开动员会后,按照评估内容和指标体系,15日内完成自查评估,向评估机构报告评估总结及相关资料。

    (5)现场组织评估。机构编制部门抽调相关人员,组成评估工作组。邀请被评估单位一定数量的领导班子成员、主要业务科室负责人、普通工作人员进行个别访谈;邀请被评估单位管理或服务对象举行座谈会,发送并回收问卷调查表,了解相关情况;根据单位实际情况,进行现场查看,或决定临时调阅部门文件、资料。

    (6)总结反馈。评估结束后,评估工作组形成评估工作报告。评估报告包括:1、总体评价。总体评价分四个层次,即优秀(90分及以上)、良好(80-89分)、一般(60-79分)、较差(59分及以下)。2、被评估单位好的经验做法、存在的问题与不足。3、分析问题与不足产生的原因。4、有针对性地提出改进的建议和意见。同时,填写《新设机构跟踪评估情况备案表》一式两份,一份存于新设机构编制档案,一份由相关科室留存。

    ⒌评估结果运用

    评估工作结束后,将评估结果提交同级编办主任会议或编委会研究,在一定范围内通报。同时,提交机构编制部门和目标考核管理机构,作为日常机构编制管理、岗位目标管理考核的重要参考依据。针对评估报告中指出的问题与不足,要求被评估单位限期整改,并将整改情况书面报送同级机构编制部门。

    ⒍加强对评估工作的组织领导

    对新设机构进行跟踪评估,是机构编制部门的一项新职责、新任务。要高度重视这项工作,加强组织领导,精心组织评估。要严格评估工作纪律,强化评估责任,保证评估工作公平公正进行。要重视评估结果的运用,充分发挥评估工作在加强和规范机构编制管理中的重要作用。

(四)其他形式评估

其他形式的机构编制执行情况评估还包括政府绩效评估、政府机构改革评估、司法体制改革评估等综合、专业性的评估。在此就不一样赘述。

四、机构编制执行情况评估工作存在的问题

(一)信息不对称

收集信息的重要性在于人们能借助信息,变不知为有知,使少知为多知,经过分析研究,减少和消除认识上的局限性和不确定性,进行正确的决策。然而,在实际评估过程中,评估主体总是面临信息不对称的困境,无法真正了解部门工作的实际情况和相关利益方的真实诉求,只能以“表面真实”而非“客观真实”建立评估体系。此外,信息技术的另两个主要考量指标——通道容量和传输速度,也制约了评估者对收集到信息反应的全面性和快速性。

以2010年广东省进行的市县政府机构改革评估中与县直部门座谈评估方式为例,为客观公正地听取意见,避免机构编制部门引导座谈或提出倾向性意见,广东省编办在座谈时要求县机构编制部门回避,但在县机构编制部门同避的情况下各县直部门基本从系统或部门利益出发提出意见建议,要求增设机构、增加编制和领导职数,较少反映职能转变、职责理顺、行政机制健全等方面的问题,评估获取的有价值信息不足。在综合性改革的评估中,多个被评估者的自私诉求尚能在争论中得到排序、甄别、拣选,但在专项体制改革中,单一被评估者的诉求占评估体系权重较大,难以参照其他利益得失进行评价。

(二)评估不完全

⒈评估范围不够全面。仅以行政体制改革评估为例,目前的行政管理体制改革评估还囿于由机构编制部门牵头的综合性改革,一些重要专项体制改革评估还未纳入评估范同。由于绝大部分专项体制改革如医疗体制改革、教育体制改革、司法体制改革等,均涉及职能任务确认、机构设置调整和编制领导职数的核定配备,涉及有限公共资源的合理配置,也涉及对宏观行政管理的反向作用,不应游离于行政管理体制改革评估之外。

⒉评估内容难以周全。机构编制管理是市场经济所要求的上层建筑的保证,作为体制机制的设计、维护者,机构编制部门实际上尚没有掌握与其密切相关的信息。如根据机构改革意见设定的评估内容中,行政审批制度改革情况、部门办事流程公开和简化情况、部门明确和强化责任情况、部门间协调配合机制建立情况、下放管理权限等;再如在事业单位改革中那些事业单位承担行政决策、行政执行、行政监督等职能,他们又是具体依据国家的那些法律法规和中央有关政策规定的,都不在机构编制部门日常工作视野之内,难以全面评估。

⒊评估主体单一,主要集中于内部的自我评价。评价主体仅限于政府内部,通过采用目标责任考核、工作检查等方式,考核评价部门履职尽责及相关目标的完成情况,这种自上而下的单一评价,对以社会公众为主体的外部评价重视不够。著名管理大师彼得-杜拉克说:“成绩存在于组织外部。企业的成绩是使顾客满意,医生的成绩是治愈患者,学校的成绩是使每一位学生掌握一定知识并在将来用于实践。在组织内部,只有费用。”这说明一个组织的绩效是由组织外部决定的,即组织的服务对象客户来评价。“运动员不能同时兼任裁判员”,可见,政府绩效如何,行为是否合理,管理是否成功,不能由政府部门自己来评价,也不能由上级部门来评价,而应由政府外部决定,即由政府的服务对象即个人、企业以及其他社会组织等服务对象来评价。

(三)机制不健全

⒈缺乏长效评估机制。一套运转有效的评估体系,首先要求制度化评估,要求有专门性的法律和制度进行明确规范。而我国目前机构编制执行情况的评估,仍处于自发的、一事一评的基本形式,对评估主体、评估程序、评估范围、评估方式、评估技术手段、指标设计、反馈要求、责任追究、经费使用等还处于探索阶段,缺乏一些刚性的程序要求和长效的评估机制,地方机构编制部门开展评估上作八仙过海,不够规范科学。受评估周期、发展条件、工作目标等因素的影响。考评主管部门从自身利益出发,往往对部门机构编制执行情况评估的全局性、科学性研究不够,造成复杂问题简单化,简单问题复杂化,使考核评估流于形式。

⒉评估指标体系难建立。一个汇集指标的量表,不仅需要完备的有时序先后、实证相关、排它性的变量指标,不仅是能够说明概念属性的各单项指标简单相加,而且是能够通过指标间的结构使不同指标反映变量差异程度的强弱,从而提供更有保证、显示强度排序的复杂集合。面对千差万别的行业部门,评估体系建设既要体现标准的类别差异,又要考虑到标准的统一。要科学、准确地评价各部门履职尽责的情况,兼顾长远目标与眼前目标、显绩与潜绩,区别对待不同类别、不同部门、不同层次、不同地区,体现部门工作性质、特点差异,做到共性目标和本部门的个性特点相统一,这是开展绩效评估工作的重点也是难点。

⒊修正措施难实施。如机构改革评估,评估过程收集到的意见建议和制度抉择难以上升到决策层面,评估无效的局面还没有打破。仍是比较注重改革前期的调研、改革决策和对改革执行的要求,对建立改革一评估一反馈一修正的机制重视不够。

(四)非营利性组织的特点决定评估参数较难设定

⒈其服务或劳务是无形且不能简单明确地测量的,它不像工商企业那样能按期以销售量、销售收入、利润率等指标来衡量。比如,学校对学生的培养,教学水平和学生质量,就难以按月、按日来衡量。

⒉顾客的影响比较小,缺乏及时促进的力量。某些事业单位如卫生机构,往往是具有垄断性而缺乏竞争的,而顾客的付款又往往不是该单位的主要收入来源。

⒊职工如医生、教师,往往较多地关心其专业成就,而较少地关心整个事业。

⒋非营利性组织的财政支持者,如政府或有名望的资助者往往可干涉该单位的内部管理,例如学校要办一个专业,政府或资助者不同意,就得不到批准。

⒌由于服务难以计量,按劳分配和奖惩制度不能像工商企业那样得到加强。

⒍领导人的威信、魅力往往对非盈利单位的发展有着重要的作用。

总的来说,它缺乏直接明确的经济责任,缺少如利润率那样明确衡量业绩的标准。在非营利组织中,往往只有个人对工作成就的满意,才成为主要动力。而如果很多人对工作成就不关心,就不容易调动人的积极性。

(五)保障不到位

评估工作需要成熟掌握统计数据的分析研究和运用,需要使用有关网络技术和关键绩效指标、平衡计分卡等管理工具,需要充沛的资金等保障,但目前机构编制部门的人力、技术、资金都还不能完全胜任专业性较强的评估工作,仅限于对机构、编制、职数等比较直观参数的评估。

五、机构编制执行情况评估工作反思与推进

(一)树立科学的评估理念

在科学面前,没有什么是不证自明的。在评估面前,没有什么政策是不可质疑的。树立科学质疑的评估理念,则评估的权威不再来自上下级关系所隐含的外在强制,而更多地来自评估自身的内在理性。一是在评估指标体系设计上不纯粹从督促落实出发,兼顾对改革方向、措施本身的质疑;二是在评估程序上充分发挥人大、政协的监督作用,逐步引入第三方评估,扩人公众评估范围,避免自改自评,解决评估缺信问题;三是评估结果使用上,加大反馈意见和修正改革的力度,解决评估无效问题。

(二)设立相应机构,逐步实现评估工作规范化

为了提高评估的权威性和规范性,成立党委或政府主要领导同志为主要负责人的评估机构,负责评估工作的组织与实施,研究制定各类评估方案,审核各部门上报的评估方案,核查自评情况的真实性。全部评估工作在评估机构统一领导下进行。同时,必要时由编制部门牵头,整合人力资源、监察、财政、审计等部门相关职能,结合机构设置、“三定”规定和事业单位“八定”工作,财政部门的预算编制,审计部门的管理审计和效益审计,监察部门的效能监察,督查部门的督促检查,人力资源部门的公务员考核以及组织部门的领导干部考察,制定各级政府部门评估策略、步骤和措施,构建机构编制执行情况评估基本框架,逐步将评估纳入规范化、制度化、法制化的轨道。

(三)加快建立长效评估机制

⒈对评估主体、评估程序、评估范围、反馈要求、责任追究、经费使用等进行刚性制度规范,对指标设计、评估技术手段等进行原则性规范;区分日常编制管理评估、综合性改革评估、专项体制改革等评估,将机构编制部门参与的各项日常编制管理和体制改革纳入评估范畴。采用由量化分析到定性分析的方法,建立有效的数理逻辑模型。在评估指标选择上,要根据有用性、可测量性的标准尽量选择多个指标进行考核分析,要随着评估实践的发展,逐步形成一套比较成熟的指标体系。评估评价周期应以年为周期,不可太频繁或间隔太长。在评估的结论表述上,要清晰、明确、不可模棱两可。

⒉加强对决策前的预评估,对决策执行投入进行限制,对决策成效进行预设,既避免单一事后评估造成难以挽回的损失,又为事后评估提供参照标杆。在对政府职能运行情况评估等难点事项评估时应引入社会评价方法,由外部主体进行评价,即由各级政府机构的管理、服务对象或一定范围内的社会公众、或独立的社会调查机构对政府机构进行评价,评价的主要内容是政府机构的产出及服务质量,然后将外部评价结论与内部评价结论进行比较,以检验校止内部评价结论,得出最终的较为科学的结论。

⒊明确评估期限和再评估时限。在有限次的重复博弈中,不完全信息可以导致合作的结果。通过明确再评估和重复评估机制,努力使各参与方的相互理性假设、博弈规则、各部门诉求等成为公共知识,培养各部门各阶层在公共领域的公共理性,促成静态或单次评估中信息不完全所伴随的弊端,被合作和积极参与可能带来的长期利益取代,达到接近完全信息的状态。

(四)逐步扩大评估范围

加强机构编制部门与体制改革其他牵头部门的业务合作,将行政审批制度改革、明确和强化责任、层级管理权限调整等内容纳入机构编制日常管理工作,巩固决策和评估的全面性,切实解决评估失灵问题。

(五)探索场景式参与评估

“理解的可能产生下研究双方处于可相互沟通的视域中”,加强机构编制部与有关部门沟通协调,加大机构编制部门到有关部门任职、挂职、帮助工作、参与调研等的力度,借鉴类似于社会学的田野调查方式,通过场景式参与,“深入而整体地了解现象与背景的关系,现象对主体的意义,在微观层面对个别事物进行细致、动态的描述和分析”,既重视公正对待被评估者的评估伦理,也可用“可观察”经验事实的丰富语言来弥补单调量化数据的描述不足。

(六)明确绩效评估工作的程序和步骤

整个评估采用计算机辅助管理,通过“xxx机关、事业单位机构编制执行情况评估信息化系统”完成相应的报送程序。评估周期为一年。年初各部门须结合评估内容、指标和业务工作特点按规定制定年度评估目标计划书,经有关部门、评估机构、分管领导审定同意后,进行评估目标计划责任签约。每季度末,各部门结合年度工作目标计划书,对重点工作目标执行情况进行自我评价。评估机构汇总部门目标计划书和自评情况,对重点工作目标实施情况进行跟踪、督办,对执行过程中存在的突出问题进行分析、协调和汇总,并及时报党委或政府常务会议研究。建立平时评估台帐,到年底结合平时部门年度总结、网上互评、职能部门评估情况进行督查,确定各部门直接为“优”、加分、扣分及评“优”一票否决情况。在向领导汇报确认评估意见后,报评估机构审核后,最后由常委会确定各部门的评估结果和名次。

(七)加大奖惩力度,建立奖罚分明的激励约束机制

针对部门分类将评估结果分为“优”、“良”、“一般”、“差”四个等次,按得分高低排序,按总数的30%比例选取“优秀单位”。对敷衍塞责、推诿扯皮造成重点工作未能有效推进的,对责任目标落实不力造成工作滞后影响大局的,列为当年重点整改单位,由编制部门、纪委和评估机构等部门组成督导组,帮助分析原因,研究整改措施,提出职责调整或编制增减意见。评估结果直接与部门年度目标奖的发放标准挂钩,严格兑现奖惩。设评估目标基本奖,在确定目标基本奖的基础上,按部门正职、副职、中层和一般人员的不同标准系数,确定增发或减少奖金的数额。

 

 

参考文献:

1、 于宁:进一步提高对推进机构编制执行情况评估的认识

2、 韧:《行政管理体制改革评估的瓶颈与反思》

3、 刘雯科:《以建立绩效评估制度为抓手努力提高机构编制工作管理水平》

4、 汤国风:《应建立我国政府机构考核评价制度》

5、 周春林:《关于建立机构编制评估机制的思考》

6、 临湘市编办:《开展事业单位履职评估创新事业单位法人管理》

7、 徐爱华:《对现阶段地方行政机构改革的若干思考》

8、 烟台市编办:《关于对新设机构进行跟踪评估的实施意见》

 


信息来源:研究中心
责任编辑:马磊