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渤海新区行政管理体制创新研究

http://www.hebjgbz.gov.cn 点击次数:?  2015-06-01 

渤海新区行政管理体制创新研究

河北省社会科学院  周爱军

内容提要

随着我国开发区传统政策优势的消失和管理权限的到位,现行的开发区行政管理体制面临严峻的挑战。本文以渤海新区为研究对象,旨在通过对渤海新区行政管理体制现状、存在问题、产生原因进行分析的基础上,借鉴国内外先进地区开发区行政管理体制创新的经验,有针对性地提出新形势下渤海新区行政管理体制创新的演进方向和发展路径,为省委、省政府决策提供理论支撑和实践参考。

 

开发区,既是一个经济范畴,也是一个历史范畴。它是世界经济发展不平衡、国际分工、新科技革命以及各国经济竞争性相互依赖加强等因素综合发展的必然结果。我国的开发区是在全球经济一体化和改革开放的大背景下作为对新发展模式的一种尝试而产生并发展起来的。二十年来,开发区在我国的发展应该说取得了举世瞩目的成绩,己经成为我国经济发展中最具活力的经济增长点,为推进我国经济发展做出了突出贡献。但随着开发区经济规模的极速扩张和城市化进程的加速推进,以及经济全球化、信息化等外部发展条件的巨大变化,原来依托特殊政策所形成的开发区与其它地区之间的势能已在迅速消失,地方政府赋予开发区管委会的权限已相继到位,授权驱动力度也在减弱,开发区现行的行政管理体制面临严峻的挑战。总体而言,目前我国大多数开发区都已经走过了初创尝试和成长完善阶段,正在向新一轮的体制创新阶段迈进,那么,如何建立一个既按新体制、新机制运行,又具有明确法律地位的开发区行政管理体制,将是未来一段时期我国开发区行政管理体制创新和开发区发展的重要研究内容。本文以沧州渤海新区为例,探讨新形势下开发区行政管理体制创新的现实发展路径。

一、渤海新区行政管理体制现状剖析

渤海新区是2007年2月省委、省政府批准成立的,作为沧州市委、市政府的派出机构,后几经体制调整,目前,下辖“一市三园”,即黄骅市、中捷产业园区、南大港产业园区和临港经济技术新区,总面积2400平方公里,海岸线130公里,人口60万。成立5年来,全区认真践行“科学发展、率先发展、跨越发展”目标,扎实推进“港产城”建设,取得阶段性成果。2011年,全区共完成地区生产总值412亿元,同比增长18%;固定资产投资398亿元,同比增长32%;全部财政收入70.6亿元,同比增长34.6%,对沧州市经济拉动作用明显提高,在河北沿海地区也处于领先位置。渤海新区不仅在经济发展方面实现了超长发展,而且在行政管理体制探索与实践方面,也不断健全与完善。但是,由于受传统旧体制的束缚和影响,特别是在新的经济环境与背景之下,渤海新区的行政管理体制也暴露出了一些问题与弊端。深入剖析隐藏在这些问题背后的深层次原因,将直接关系到渤海新区行政管理体制创新的关键。

(一)渤海新区现行行政管理体制模式及其运行状况

新区成立之初,省编办批复新区党工委、管委会内设机构为“一办五局”,即党政办公室、财政局、经济发展局、城市规划建设局、社会事务管理局、安全生产监督管理局,其中,行政编40人,事业编60人。后又陆续批复成立了公安分局、国土分局、环保分局,作为沧州市局的派出机构,均为副处级规格。同时,“一市三园”都有一套相对完备的政府管理架构。新区成立以来,按照省委省政府、市委、市政府赋予的职责和省编办【2007】【2008】相关文件要求,在理顺体制机制方面进行了一些探索与推动,对“一市三园”进行了初步整合。目前,新区及“一市三园”领导班子中,新区党工委书记、管委会主任兼黄骅市委书记,黄骅市长兼新区党工委委员、管委会副主任,“三园”主要负责同志任新区党工委委员。机构设置方面,除黄骅市外,新区及“三园”在公安、国土、环保等一些职能领域实现了相对意义上的整合。由新区对沧州市负责,“三园”分头组织实施。总的看,随着新区开发建设的不断深入,行政管理体制的不断理顺,全区上下都能识大体、顾大局,做到“体制不顺心先顺”,在新区党工委、管委会的领导下,都按照职责定位履职履责,团结一心,围绕“港产城”三大任务和主要经济指标“五年翻两番、十年翻三番”两大目标,不断开创新局面,经济社会各项事业取得良好发展态势,主要领导核心地位突出。

(二)渤海新区现行行政管理体制存在的主要问题

随着近年来的发展,外向型经济对环境的要求越来越高,渤海新区的开发内容也随之增加,己从单纯的工业基地性开发发展为综合性的城市形态的开发。新区作为城市的子体,越来越显示出从它原来所依托的城市母体中脱胎出来的趋势,新区己经基本拥有了与一般行政区相同的城市形态和社会形态,但渤海新区不是行政区,没有确定行政区划,由此造成了新区行政管理体制与现实需要之间的不适应、不协调、不统一。

1.行政主体不确定。渤海新区管委会缺乏履行政府管理职能的法律认可。《组织法》中并未将新区管委会列入派出机关范畴,而且它也不是政府部门在一定区域内设立的以该政府部门名义实施行政管理的机构,所以新区管委会既不是一级政府的派出机关又不是政府部门的派出机构,更不是行政机关委托组织。按照通常说法,新区管委会是一级人民政府在一个区域内的派出机构,但它却不是以上级政府的名义而是以自己的名义来实施行政管理。因此,管委会的行政主体资格、行政法律关系并没有得到明确。伴随着新区由经济工业区向综合城市形态的快速演变,管委会所需履行的城市管理和社会管理职能越来越多,这种模糊的界定直接导致其在实施管理的过程中时常出现诸多体制上的深层次问题。比如:从新区管委会看,由于在行政权的归宿问题上心存犹疑,所以对上级机关过于依赖或者请示过甚,导致行政效率下降;上级机关由于担心“别人生病,自己吃药”,无辜背负新区管委会不当或违法行政行为产生的法律后果,导致本该下放的行政权迟迟不愿意下放,新区的体制优势大打折扣。

2.行政管理不统一。作为新区性质的派出机构,渤海新区的主要职责任务是整合沿海资源进行开发建设。但由于隶属关系、历史原因,新区社会管理的任务也十分艰巨,无论是港城区还是“三园”都保留了一套社会管理机构和职能,且相互平行并列,没有隶属关系,带来人员、资源等方面的浪费和效率低下、“政出多门”的负面效应。同时“一市三园”的行政执法部门职责权限也不统一,缺乏规范。目前,新区 “一办五局” 内设机构以及后批复成立的几个分局没有真正履行对“三园”和黄骅市工作的指导和宏观管理职能,存在整合不彻底的情况。其中,新区国土资源分局受沧州市国土资源局委托,在新区党工委、管委会的领导下,在渤海新区辖区内统一行使国土资源管理职权。目前,存在因职能不健全而造成不具备独立行政执法主体地位、人员编制少而造成管理不到位等问题。政法机构设置方面,除了黄骅市有一套完整的政法机构外,新区只有公安分局,中捷、南大港的法院、检察院办事机构由黄骅市派出,检、法、司等政法职能的缺失管理体系的不健全制约了“平安新区”、 “和谐新区”建设。同样,环保、工商等部门也存在类似的行政管理体制方面的问题。

3.人大、政协组织不完善。我国根本的政治制度是人民代表大会制度,人民代表大会是国家权力机关,行政机关定义为国家权力机关的执行机关。政协是各民主党派、各人民团体、社会各界的参政议政机构,具有对行政机关的民主监督职能。渤海新区只设管委会,没有成立政府,同样也没有成立人大、政协这些权力和代议机关。新区管委会在以一级政府的方式对管辖区域内的经济和社会事务进行全面管理的同时,甚至还在部分履行应由人大、政协所承担的职能,比如代表、委员的选举、组织视察、建议和提案等。并且区内的人大代表、政协委员只能参加其它行政区的代表会议,从而在形式上出现了本地人大代表、政协委员讨论其它地区事务,审议、监督其它地区政府工作,而无权讨论本地区事务的怪现象。

4.缺乏合理的管理与运行机制。渤海新区作为新区,既然是有别于其它一般行政区的特殊区域,就必然需要在相关政策支持、办事审批程序等方面得到上级政府的倾斜和支持。本来这种对新区的“特殊照顾”也无可厚非,但是在盲目追求行政效率的同时,却时常以违法违规作为代价,“先斩后奏”的事件几乎是司空见惯了。特殊的行政程序确实提高了行政效率、减少了行政成本,但是也在一定程度上削弱了行政管理过程中的规范性和程序性,许多行政行为都采取非常规的方式执行,造成了管理的混乱和监督的难度。另外,由于新区的部门职能和权限与传统体制下的部门职能、权限是截然不同的,上下级部门机构的不一致也在一定程度上造成管理对口衔接上的难度,有时甚至带来与传统体制之间的摩擦。

5.缺乏有效的领导机制和用人机制。目前,渤海新区及“一市三园”领导班子中,新区党工委书记、管委会主任兼黄骅市委书记,黄骅市长兼新区党工委委员、管委会副主任,“三园”主要负责同志任新区党工委委员。但从实际运行情况来看,“一市三园”仍是“分灶吃饭、各自为战”的工作格局,既不能集中力量办大事,也不能统一规划民生问题,不利于新区的长远可持续发展。在用人机制上,由于大多数新区的行政工作人员是按公务员身份管理,上级直接委任,定编定级,人员很难流动,有效的岗位竞争机制和分配激励机制尚未形成,客观上造成了素质不高的人难出去,高素质的人难进来;有才干的人难上去,无才干的人难下来。这种状况长久下去,导致一些工作人员安于现状,不思进取,创新意识和改革意识减弱,惰性滋长,不能够适应新形势,研究新情况,解决新问题,致使原有的体制优势不断弱化。同时,高素质的人才比较缺乏,与国内外先进地区相比,尤其缺乏创新意识和创新能力很强的领军人才。

(三)渤海新区现行行政管理体制存在问题的原因探析

渤海新区行政管理体制与当前新区实际需要的不适应性日益明显,对此进行体制内部原因的探究十分必要。笔者从新区管委会的性质、管理理念、新区与地方政府关系、社会配套改革和市场环境等几个方面来进行深入剖析。

1.对新区管委会性质的认识不到位。新区管委会具有什么样的性质,即它的法律地位究竟如何确定,决定了管委会是否具备行政主体资格。渤海新区管委会不是一级独立的行政机构,在国家行政序列中并没有明确的地位,不具备相应的法律地位和权限。在新区编制中,既有行政编制人员,也有事业编制人员,更有相当一部分聘任、聘用人员在履行本应由公务员行使的权力。虽然在实践中没有人对新区及其内设机构行使行政管理权提出异议,但从法律效力上讲,新区管委会及其内设机构并没有合法的行政管理权。从行政法理论上讲,新区管委会现在实际行使的一定的行政管理职权没有合法的权力来源,不具备行政主体资格。总而言之,由于对新区管委会的性质认识不清,造成现在新区职能定位上的模糊和行政管理上的不统一。

2.缺乏服务理念、阳光理念和可持续发展等先进管理理念。随着经济全球化进程的加快以及我国加入WTO、全面参与国际竞争,渤海新区管委会在管理理念上未能同步更新,直接导致新区行政管理体制创新的滞后,这是现行行政管理体制不适应的根源所在。新区管委会重行政命令轻规则约束、重行政审批轻主动服务的现象普遍存在,在一定程度上抵消了政策优惠的积极作用,间接地提高了新区的管理成本和区内企业的交易成本。新区管委会制定的一系列政务公开、政府采购、决策咨询等“阳光制度”,大多流于形式。新区管委会为了短期的规模效应大搞粗放式经营,甚至为了使经济总量达到一定指标,完成发展计划,而不惜引进一些“高能耗、高污染”的大型重工企业,这势必给新区的长远发展带来苦果。

3.“以块管理”体制弱化及新区与地方政府关系不顺。“以块为主”的管理体制,是开发区建设取得成功的一条重要经验。但近年来,包括渤海新区在内的诸多开发区在这方面却不断地弱化。主要表现在几个方面:一是按照中央和地方建立开发区的精神,相当一部分应该赋予开发区的管理职能,由于种种原因,没有下放给开发区。同时,随着开发建设的深入和管理职能的增加,一些亟需新增的管理权限也无法落实。二是随着开发区经济规模扩大和经济效益增长,经济比重不断向开发区倾斜,开发区内“条条管理”的集权部门,如工商、税务、海关、商检(质检)、环保、药监和规划等,从部门和条线利益出发,直接插手开发区的现象越来越多。《开发区条例》—地方性法规与行政规章赋予管委会的权限被各部门的行政规章和红头文件所强调的纵向集中管理所分解。三是随着条线管理的加强,原有一些职能也将被逐步上收,增加了协调环节。比如,工商、地税等机构改革后,工商管理、税务征收与检查职能分离,就会增加经贸与工商、财政与地税部门间的协调。过多的集权增加了开发区行政管理“条块”部门之间的协调成本,弱化了开发区作为特殊经济区的改革示范效应。渤海新区与地方政府的关系没有理顺,这使新区管委会在对外协调、出台政策、招商引资、整合科技资源和构建要素通道等活动中颇受制约,特别是在与地方政府协调方面所受的制约就更大。新区管理本身是一种按块划分的工作,而政府系统从中央到地方存在着复杂的条条管理,条条管理的方式与政府特定的职能部门相对应。政府的条条管理要求上下对口,将上下一条线式的纵向管理延伸到开发区中,这不可避免地产生了婆婆太多,干预频繁,摩擦增加,协调成本增大等问题。

4.社会配套改革滞后及市场竞争环境不完善。渤海新区内企业大部分都是新建企业,内部机制一般都符合现代企业制度的要求。因此,新区在企业改革方面的任务比一般区域要轻得多。但是,这决不意味着新区的整体改革任务可以驾轻就熟了,相反,在为企业改革和现代企业的运行创造良好的外部环境,建立与现代企业制度相配套的社会保障制度等方面,新区的改革任务更加繁重。如在社会保险基金的管理方面,新区因为没有建立相应的制度,而市里有关部门出于全市统盘需要又有这个要求,只能纳入市区统筹管理,而市区的保险基金由于企业负担过重、欠帐太多,筹集相当困难,造成新区企业的不平衡。另外,在科技体制的改革方面,新区的任务也十分艰巨。对新区内的科技企业来说,由于国家至今没有出台明确的企业终极产权界定办法和无形资产评估政策,关系到科技人员切身利益的问题没有得到很好地解决,严重影响企业经营者和科技人员的积极性。此外,困扰和阻碍民营科技企业产权制度改革的核心问题,科技人员创造性的智力资源投入,能否获得资产积累中应有份额,没有明文确定。这些都制约了科技事业的健康持续发展。平等主体的市场运作环境是市场经济条件下行政规范执法的前提。但目前渤海新区在市场、中介等要素机制和政府管理的补充手段的建设完善方面还相当滞后,依靠行政手段管理经济和社会事务的现象还非常普遍,由此造成了行政执法原则性不强、行政处罚标准不统一的现象,导致企业缺乏公平宽松的市场竞争环境。另外,从政策优惠、服务观念、支持力度等方面讲,国有、三资、民营等各种类型的企业,还处在不平等的竞争线上,还需要进一步营造平等的市场竞争环境。

二、国内外开发区行政管理体制的经验及其借鉴

自20世纪50年代初美国斯坦福大学创建世界第一个科学研究园区以来,世界各国开发区经过近60年的发展,如今已由某些国家和地区特有的经济现象,变为普遍存在并日益兴盛的国际经济潮流,有力地推动了国别经济、区域经济和整个世界经济的发展。由于开发区实行特殊政策和措施,从事刺激投资、贸易、加工和开发等涉外经济活动,因而,各国开发区一般都建立起一套适合本国国情和开发区本身实际的能够适应市场变化、灵活而又具有创造力的开放型政府行政管理体制。当前,我国开发区正处于由“政策驱动”向“体制驱动”的转变时期,研究国外和国内先进地区开发区在行政管理体制方面的成功经验,有助于为渤海新区的行政管理体制创新提供理论参考和实践借鉴。

(一)国外开发区行政管理体制的类型及其运行状况

按照M·卡斯特尔和P·霍尔的管理模式分类标准,依据“三元参与理论”可将开发区的管理体制划分为四类:政府管理型管理体制、大学和科研机构管理型管理体制、公司管理型管理体制、协会管理型管理体制。

1.政府管理型管理体制。政府管理型管理体制的主要特征是由政府统一规划、统一建设、统一管理和经营。一般纯由政府投资创办的开发区都采用这种管理体制。总的来说,采取此种管理体制的开发区很少。该管理体制的最高决策机构是中央或地方政府的有关部门,具体的管理执行机构是由中央或地方政府组织设立的专门机构,如美国王安公司所在地洛韦尔城,就由原来的市政府机构进行管理。服务机构是以公司或事业机构的形式出现,例如:新加坡肯特岗科学园区是由政府“法定机构”裕廊镇管理局管理,新加坡科学理事会负责指导科学园的研究和开发工作。日本筑波科学城是这一体制的代表,由首相办公室下设的“科学城推进部”来管理;设置筑波研究机构联络协会,负责管理研究业务;土地开发和公用设施建设项目由住宅和城市开发集团负责;科研和教育机构建设由建设部负责。这种体制的优势在于,通过政府集中管理具有较高的权威性,能使资金、人力和设备得到充分有效的发挥和相互配合,从而为园区的发展提供较为宽松的物质环境和智力环境打下基础,是计划按照一定要求执行,有力的保证和实施的有效性。显然,这种管理体制的最大局限性,在于政府的行为色彩较为明显,缺乏灵活性,再加上政府部门对新技术产业发展缺乏全面深入和细致了解,不利于激发园区企业的创新活力。

2.大学和科研机构管理型管理体制。大学和科研机构管理型管理体制是由大学和研究机构设立专门机构和人员对大学校园内科学园或孵化器进行管理的体制。这种管理体制在世界开发区中采用的较少。对于大学来说,单独规划和管理科学城的条件要求很高。首先,要有极强的理工科研究力量。其次要有广阔的校园或土地。世界上只有少数大学有能力规划和建设科学城。目前,做得比较成功的有美国斯坦福大学和英国剑桥大学。其中比较典型的还是英国剑桥科学园。它是由剑桥大学圣三一学院领导,设两名专职人员进行管理。剑桥大学的31个院系都是行政自主、财政独立的团体。院系松散的联合,加之教学、行政管理方面采取的诸如教师可以自由兼职、教师知识产权归教师个人所有等自由灵活的政策,客观上为剑桥大学教师进入企业、或兴办高技术公司创造了条件。因此,剑桥大学自然成为剑桥地区高技术公司、人才、风险投资及房地产的主要来源。英国剑桥科学园区,不论其规模大小,一般具有这样一些特点:(1)大学与企业之间自发的横向联系非常密切;(2)教学、科研和生产紧密结合,缩短了科研成果的转化过程;(3)知识信息和市场紧密结合,加速了科研成果的转移。具有几百年学术研究传统的剑桥大学为英国科学工业园区的先行者,现在,剑桥科学园已成为欧洲最成功的科学园区。这种管理体制最大的优点是由于没有政府直接参与,因而消除了来自政府的一些不必要的行政干预,实行自主管理,发展自由度较大,对中小型投资者有较大的吸引力。但是,没有政府的参与和支持,开发区的权威性和协调性就会受到影响,资金保障也会面临问题。

3.公司管理型管理体制。公司管理型管理体制是指采用由各方组成的董事会领导下经理负责的企业管理体制,即以非赢利性的公司作为开发区的开发者和管理者,负责区内的基础设施开发建设,经营区内的各项业务,管理区内的经济活动和提供区内企业所需要的各种服务。公司一般由政府、大学和研究机构、企业以及当地有关人士(有的还聘请有律师)所组成,负责有关开发区发展的重大决策,一般不干预区内各机构的具体业务,园区日常管理和经营业务由公司经理层负责。英国阿斯顿大学科学园是这一体制的代表,它由阿斯顿大学、当地政府和劳夷兹银行三方共同兴建,并创办了伯明翰技术有限公司具体经营和管理,董事会由上述三方代表组成,对科学园的重大事情承担决策责任。该公司设有管理人员20余人,由经理负责,他们主要根据董事会的决策,对区内公司进行审查并与之签订合同。为区内公司提供市场信息、技术咨询、房屋出租等综合性服务。这种管理体制下的管理机构既能得到政府及有关部门的大力支持和资助,同时又受到上级和有关部门的领导和监督。美国的孵化器、德国的创业者中心、澳大利亚的科学园、印度的科学园大都采用公司管理型的管理体制。

4.协会管理型管理体制。协会管理型管理体制又称基金管理型管理体制。这是一种综合性的管理体制,由政府、企业、银行、大学和其他机构分担义务,共同承担管理职能的综合管理体制,其主要形式是由各方组成基金会(或理事会、公司、管理局)的一种非盈利法人机构。由美国北卡州政府创办的北卡罗莱纳三角研究园就属于这种管理体制。它由三角研究基金会管理,设会长和8名职员,基金会由大学、企业、地方政府等各方代表11人组成的董事会领导。三角研究基金会的职能是购买和出售(租)土地,具体管理和指导园区建设,确定研究园内各类机构的设置标准,制订有关研究园发展的方针政策。国外一些规模较大的科学工业园、科学城和技术城一般采用这种管理体制,因为这种管理体制具有适合于开发区发展的几大特点。首先,它体现了利益与风险分摊的原则,对于投资大、风险高的开发区发展是非常重要的。其次,它以资金管理牵头,带动行政管理和技术管理,使管理权力和利益风险挂钩,使责、权、利三者得到统一。最后这种体制间接地体现了政府的影响和干预。

(二)国外开发区行政管理体制的设计与运作带来的启示

1.世界开发区管理模式选择既受开发区自身的发展阶段因素制约,又受开发区所处的外部环境因素的影响。即使同一种管理模式下的开发区,在具体的管理方式上也会表现出种种差异。从一些国家兴建开发区的历史来看,在开发区创建时期一般采取“一元管理体制”。如:欧美国家主要采用民间管理形式,政府仅从政策、法规上进行控制;亚洲一些国家则以政府管理为主,民间机构一般不参与管理。当开发区进入成熟阶段,并且具有一定规模以后,开始采取多元管理体制。究其原因,既有东西方传统文化差异的因素,也有一些其他因素,如:当地市场经济是否发达、法制是否健全及开发区自身所处的发展阶段等等。当前,渤海新区正处于创业阶段,在行政管理体制创新上仍然要选择以政府管理型的管理体制为主,通过政府的支持,加快开发区的发展速度。但在具体管理方式上,根据本地区的特点要有所创新,不能照抄照搬某一开发区的经验。

2.政府的支持和干预在一定程度上是不可或缺的。一方面,开发区对外界的吸引力取决于其环境,如:生活物质环境、投资环境、智力环境等方面的素质,这便需要政府的参与才能够营造,尤其是在开发区发展的初级阶段。另一方面,政府营造的整个政策软环境更是开发区运行中至关重要的。政府通过制定税收、金融、土地、人才等方面的优惠政策可以更好地吸引国内外的资金、技术、人才推动开发区的发展。再次,在建设驱动开发区的研究机构上没有政府机构的支持是行不通的,同时政府也是加强企业界与科研教育机构合作的强有力的推动力量。

3.企业和科研机构的参与是至关重要的。国家干预的模式无论在哪个国家都存在,但是政府不能试图实行全面的干预,否则也会犯严重的错误。大学与研究机构的作用不仅应该体现在科研与人才上,还应该体现在对开发区的管理经营上。这与开发区发展的“三元参与理论”是相符合的。

4.管理体制应采取“小机构,大服务”的组织原则。国外开发区对如何建立具有活力的行政管理机构十分重视,其一般做法是建立“小机构,大服务”的运行管理机制。一是设立精干的管理机构,机构职责明确。二是大量的中介与劳务等社会性服务工作有社会机构或相应的公司承担。这不仅极大地减轻了开发区管理机构的管理压力和财政负担,而且还促进了社区服务业等第三产业的发展。

(三)国内开发区行政管理体制的经验及其借鉴

1.上海浦东新区。上海浦东新区的快速发展,与其选择合理的行政管理模式密不可分。浦东新区自开发建设以来,先后经历了浦东开发办公室、浦东新区管委会、浦东新区政府三种组织形式。1990到1992年,由上海市政府成立浦东开发办公室对浦东开发工作进行宏观协调管理,三区两县(杨浦区、黄浦区、南市区、上海县和川沙县)具体负责浦东开发建设和管理工作。这种体制的特点是宏观协调,分散管理;优点是有利于调动各区县的积极性,为前期启动浦东的开发打下了一定的基础;不足之处是各区县过分注重局部的利益,使浦东的开发和建设难以形成统一整体的规划,大量低水平、低档次,重复建设和重复引进的现象难以避免。1993年l月,上海市委、市政府撤消上海县和川沙县的行政建制,调整杨浦区、黄浦区、南市区的行政区划,成立了浦东新区党工委和管委会,作为市委、市政府派出机构直接负责浦东管理和开发建设。在机构设置方面,浦东新区按照“精简、统一、高效”的原则,借鉴世界先进管理理念,实行大系统综合管理,仅设10个职能局。

随着浦东经济和社会的快速发展,城区面积不断扩大,社会事务大量增加,高度集权的管理体制也出现与新区现状不相适应的地方,许多事情在上下之间不能很好地衔接,人大和政协的缺位也削弱了监督机制。于是在2000年8月,上海市委调整了浦东新区的管理体制,正式建立浦东新区党委、人大、政府、政协和纪委。在正式建立行政区后,浦东新区政府在管理体制上打破传统的按行业、“按条条”对应设置机构的模式,借鉴世界先进管理理念,按职能模块设置大系统综合管理机构。目前,浦东新区区级政府职能主要按区域经济管理、市政管理、社会管理和社会保障等四大职能模块综合设置,实现职能全覆盖、各有归属。

2.天津滨海新区。天津滨海新区前身为1984年建立的天津经济技术新区,是我国十四个沿海开放城市兴办的第一批国家级新区。1984年至1988年为起步阶段采用“借贷开发模式”,1989年至1991年为发展阶段,运用土地费用和财政收入形成步步为营的“滚动开发模式”。1992年起的超常规发展阶段通过建立“区中园”,使土地转向“融资划片开发模式”。为将滨海地区范围内的港口、国家级新区、保税区以及各功能区实现优势互补,相互依托,形成巨大组合效应,从1994年起,天津滨海地区开始被“天津滨海新区”这一新的概念取代,各自为政的天津滨海地区开始集聚到一起,并很快进入了新一轮开发建设高潮。并先后在管理体制的创新方面迈出了两步。第一步:成立了滨海新区领导小组,下设办公室,主要负责协调、推动基础设施建设,制定发展规划等;第二步:建立了新区管委会,并制定了《天津滨海新区条例》,新区管委会依据“条例”履行组织编制和实施新区规划、协调推动基础设施建设等职责。滨海新区正式设立以来,在行政管理体制上一直采取的是“管委会协调”模式,只设“一办三局”—经济计划发展局、规划建设发展局、投融资促进局和办公室。滨海新区管委会具有较大的独立性,直接接受天津市政府领导,规划滨海新区经济发展、区域性城市发展、各功能区的发展和产业布局,协调和组织区域内跨行政区和功能经济区的各项工作,并监督管理区域内的经济事务,防止不利于滨海新区整体发展的情况发生。滨海新区推行“经济功能主导”,目的是将专门的经济区与原有行政区合并建成新型城市行政区,然而发展过程中的行政管理体制问题却无法绕开。实际上,滨海新区管委会是一个市政府的派出机构,而滨海新区的组成部分却包含若干一级行政区的政府。以一个市政府的派出机构来管理协调一级行政区的政府,存在着一系列的问题,并且区内还并存着新区、保税区等相互独立的管委会,而新区和保税区管委会也均被地方法规明确定位为“天津市人民政府的派出机构,代表市人民政府对新区实行统一管理”,或“代表市人民政府统一管理保税区的行政事务”的独立行政组织。不过滨海模式的意义在于整合行政区与经济功能区的基础上来创建行政管理体制,这是政府行政管理在体制和机制上的一次创新。新区管委会统筹整个区域的发展,且机构高度精简仅具有规划、协调、监督、管理的职能;区内各行政区、功能经济区管理机构根据各自职责负责各自辖区的行政管理工作,具有较大的自主权,但同时也造成各版块在一定程度上条块分割,致使滨海新区管委会在区域管理中很高的协调成本。

3.苏州新区(虎丘区)。苏州新区于1990年11月开始开发建设,1992年11月被批准为国家高新技术产业新区,1993年成立苏州新区,并建立下属部门“二室十局”。苏州新区起步和发展阶段的行政管理体制与渤海新区极为相似,经过数年开发建设也遇到了与渤海新区相同的行政体制问题。为解决这些问题,促进苏州新区的进一步发展,2002年9月,苏州市委、市政府对苏州新区和部分市区进行区划调整,把苏州新区与新设的虎丘区合并,建立统一协调的行政管理体制。苏州新区党工委、管委会和虎丘区委、区政府四块牌子、一套人马,领导全部实行交叉任职,区属机关各部门均挂开发区部门和区政府部门两块牌子,解决了一直困挠新区的行政主体资格问题,但是与此同时也带来了机构臃肿、人浮于事等一系列新问题。在经过合并初期所带来体制回归的阵痛之后,苏州虎丘区(开发区)政府不得不再次按照“小政府,大社会”的要求,投入巨大的行政成本进行精兵简政。将体制外的新区管委会与体制内的行政区政府合并,成立事实上的一级政府,这样做的初衷肯定是既不想让新区管委会再次回到传统体制中去,但又不可能让新区管委会一直留在体制之外,就只能在无奈之中作此选择,或者叫做体制“回而不归”。国内同类做法的新区还有常州开发区与新北区合并、宁波开发区与北仑区合并等。

(四)国内开发区行政管理体制改革经验带来的启示

1.建立行政区,明确行政主体资格。面对新区经济规模的不断扩大、面积不断扩大、社会人口不断增加、社会事业不断发展的新情况,单纯的管委会管理模式面临许多问题。从上海、苏州等国内先进新区行政管理体制的演变过程来看,明确行政主体、建立人民政府,新区管理体制最终演变为行政区管理体制是必然趋势。总结我国目前新区行政管理体制的形成和发展经验,可以看到有两条路径选择:(1)以开发建设经济新城区为主导,在经济功能区的框架下,扩展发展空间,增添社会发展的功能,在取得一定开发建设成就基础上把已经被赋予综合改革实验功能的新区改制为新型行政区,如上海浦东新区发展为新型城市行政区。(2)实行“两区合并”体制,促进新区与行政区的合并,把新区的高效率和经济活力与行政区的土地资源和社会管理的职能优势结合起来,实现两者的联动发展,如苏州新区与虎丘区融为一体。

2.建立人大、政协组织。权力机关、民主监督机关的健全对行政管理体制的完善和健全会产生影响。新区发展至今,己不再是一个单纯的工业区,而是综合性的社会区域,在客观上需要建立人大、政协组织。同时,从新区的实际情况来看,随着新区经济建设、政治建设、文明建设的迅速发展,也提出了民主政治建设与发展的需要。目前在全国部分新区中,有建立人民政府随之建立人大、政协组织的,也有虽没有建立政府但也成立人大、政协组织的。如前所述的上海浦东新区、苏州开发区等新区在建立政府机构的同时也建立了人大和政协组织。而镇江新区、成都开发区、洛阳开发区等虽没建立政府,却也建立了人大、政协组织,如设立人大工委、政协联络处等作为暂时的解决途径。

3.建立区域综合管理模式。天津滨海新区目前的区域管理模式是在统一规划、统一管理、统一财政的基础上对区内各组成部分进行规划、指导和协调,其实就是在新区和一般行政区之上再设立一个联合性质的经济区,并设立一个统一的行政管理机构。滨海新区管委会负责决策影响新区整体长远发展的土地利用、产业布局、重点投资项目和结构调整等重要经济事项,滨海新区内各行政区政府、各经济功能区管理机构根据各自职责负责各自辖区内的行政管理工作,同时接受滨海新区管委会对经济建设工作的指导、协调。这种体制保持了新区行政机构的高度精简,而各组成区域政府或管理机构仍保留较大的权力,有利于在功能开发过程中调动各地区积极性,发挥出各地区本身的传统优势。

三、渤海新区行政管理体制改革路径选择

我们看到,开发区在行政管理体制模式的选择上,存在着阶段性的差异和地区性的差异,同时,也存在着行政管理体制自发演进的特点。这种自发演进,是环境、体制相互作用的结果。现在的渤海新区早己经是一个典型的社会区域,有农村有城市、有外企有民企、有机关有学校、有街道有社区,既有亟需发展的现代服务业,又有数十万居民在这里生活、工作,既有大量的科教文卫等社会事业需要管理,又有纷繁复杂的社会事务要做。在这种情况下,要求渤海新区管委会以不完全的政府行政机构来承担完全的政府行政职能,这是不太现实的。渤海新区只有紧紧抓住当前《河北沿海发展规划》上升为国家战略、举全省之力打造渤海新区经济增长极的重大机遇,进一步深化各项改革措施,实施行政管理体制上的“二次创新”,才能更好地适应未来发展。如果说,渤海新区第一次创新的特点是在政策支持下以人为引导为主的创新,那么,第二次创新的特点则应是由外部经济环境的发展和内部行政体制机制运行的需要而引发的创新。“创新”不是“回归”,新区也不是简单地从形式上转变成行政区,新区在逐渐演变成为行政区的同时,更需要保留其新区的体制优势。

综上所述,本文在借鉴国内外新区成功经验的基础上,结合渤海新区的实际情况,尝试提出渤海新区行政管理体制创新的几点思路。

(一)重新设定新区行政管理机构

渤海新区管委会到底是什么性质的政府机关在法律上一直得不到明确,这也使得要重塑新区行政管理体制的首要任务便是使新区的管理机构成为具有明确法律地位的一级政府,一个真正的政府组织而不是准政府性质的组织。结合渤海新区实际情况,目前有三条途径可供选择。

1.从立法上明确行政主体资格。对于新区管委会是否具有行政主体资格各方面认识不尽统一,但是几乎所有的新区管委会在实施行政行为时都以行政主体身份出现,这也是不争的事实。从法律上解释,国家级新区经由国务院审批设立,经由较大的市以上级别的人大常委会颁布条例,设立相应的管理机构,同时授予一定的管理权限。因此,在国家批准的新区域内我们可以认为新区管委会是得到了地方性法规的授权,是具有行政主体资格的。但问题是,如今渤海新区的开发建设范围早己远远超出了国家批准的面积范围,这些增加范围是通过沧州市政府行政管理权委托的方式获得的,这种委托不同于法律、法规授权,从法理上讲,在这些区域内新区管委会实施的行政行为不能以自己名义,由此引发的后果也必需由沧州市政府承担,而这在实际工作中是不可行的。那么就只有修改新区条例了,通过地方立法将所有的新区域全部合法化。但是国务院的决定是行政法规,新区条例只是地方性法规,两者的位阶与效力等级不同。《立法法》第63条规定,“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行”。也就是说,地方性法规不得与行政法规相抵触,否则不具有法律效力。所以,要通过立法来明确渤海新区及其它同类新区管委会的行政主体资格只能争取国务院的重新审批,这在实际操作上是十分困难的。

2.新区与其他行政区合并。这是比较容易操作的一种方法,如苏州开发区与虎丘区合署办公、常州开发区与新北区合署办公,实行两套机构一套人马,党政领导及下属部门工作人员实行交叉任职,但也由此会带来体制回归、机构臃肿等一系列旧体制的弊端。另外,从国家与地方利益博弈的层面来讲,国家其实并不希望新区与地方行政区合并。如《国家高新技术产业新区“十一五’,发展规划纲要》中写到:“继续支持国家开发区坚持和完善精简高效的管理体制。国家开发区的管理机构作为所在地级市以上人民政府的派出机构,根据授权行使同级人民政府行政审批、经济协调与管理等职能。对一区多园的国家开发区要由国家开发区的管理机构实行统一管理和统一规划。国家开发区原则上不与所在行政区合并管理或取消管委会建制。”中央将新区定位为功能单一的经济区,希望新区以发展经济、产业聚集为主,继续担当拉动经济的角色。与此同时,中央运用各种严厉的政策手段来挤压地方政府利用新区获得超常利益的空间,使其发展更符合于中央对新区的定位以及中央的宏观调控及其他公共政策,如近年来屡次收缩土地政策等。且若渤海新区与其它行政区合并后,不仅行政区与新区经济管理职能交叉,还必须接手原行政区内的大量社会事务并安置原行政区大量的机关工作人员,使新区原有的体制优势和行政效率丧失殆尽。对于渤海新区来说,行政管理体制创新的目的也绝不应该是简单的成为行政区,而是应当继续充当经济的牵引车和体制改革的先导区。

3.撤销新区管委会直接建立新区政府。直接由渤海新区管委会过渡为渤海新区人民政府,这应该是最为理想的一种方法,一方面继续保持新区作为新区的体制和机制优势,另一方面彻底解决新区管理机构不适格问题。目前在行政区划上,渤海新区下辖“一市三园”,即黄骅市、中捷产业园区、南大港产业园区和临港经济技术新区(国家级新区),总面积2400平方公里,由沧州市政府发文委托新区管委会管理。撤新区管委会建立新区政府,那就意味着调整整个沧州市的行政区划,通过撤并其它行政区来保证新区的行政区名额,这显然也是难度极大的。

(二)建立新区人大、政协组织

从发展大方向看,渤海新区最终要在真正意义上落实行政区体制,人大和政协是肯定需要建立的。由于从新区到行政区的过渡与建立是一个相对较长的过程,当前管委会这种准政府模式还将继续运行一段时期,但新区人大、政协等权力、代议机关的不完善所导致的权力和监督缺失却己是一个亟待解决的问题。因此,参照党的工委模式,可以先建立人大、政协工委,分别作为市人大常委会和市政协在新区的派出机构,以暂时解决这些矛盾,待新区政府正式成立后,再成立正式的人大和政协组织。一些人担心新区建立人大、政协组织会造成机构臃肿、冗员沉积,减弱新区的优势,其实这种疑虑是没有必要的。在新区建立人大政协组织只要以新区的经济和社会发展为基本原则,在保持和发挥新区的体制、机制优势基础上,做到既发挥新区在开发建设、招商引资上的优势,又发挥人大、政协组织在代表、团结、监督、协调上的优势,做到相互促进、相得益彰,反而能更好地促使行政机关履行职能,使新区内的一些矛盾在新区内部得到化解和解决,为新区管委会或政府分担掉许多协调和管理工作。因此,在新区建立人大、政协组织不但不会影响新区的优势,反而更有利于新区优势的发挥,更好地促进新区发展。

(三)发展中介组织,实现政府有限责任

无论作为新区还是由新区过渡为行政区,新区管委会或是新区政府都不可能再次复辟为旧体制下的那种全能政府。作为地方行政体制改革的试验场,新区行政体制创新的目标应该是新型服务型政府。在构建服务型政府的过程中,必须正确理解政府的公共责任,而确立与政府能力相适应的职能则是实现政府责任的内在条件,政府只有在能力范围内才能对自己的行为负责。在市场经济条件下,政府与市场的互动是推动社会发展的动力,市场机制也已成为经济社会发展的基本模式。因此,以市场作为参照物,确立政府的限度就是把市场(或社会)干不了、也干不好的事务界定为政府的职能。按照这一理论,政府应将提供市场不愿提供的公共产品、熨平市场自身难以克服的波动、保护市场竞争中的弱者作为自己的有限责任。政府社会职能的确定从某种意义上说,就是弥补市场的缺陷,弥补市民社会自治能力的不足,将政府的干预用在该用的地方,同时也意味着政府要把相当一部分职能转移给社会,但是政府向社会转移职能的范围和进程不仅是自身职能定位的问题,还取决于社会的自治能力。所以,确立有限政府的一个重要方面就是扩大社会的自治能力,其方式主要有:社会主体要在经济上成为独立自主的实体,经济上的独立自主是社会自治的前提;大力培育社会中介组织,中介组织是联系政府与公众(企业)的纽带。在市场经济条件下,中介组织的建设一方面是增强社会“自我管理、自我服务、自我教育”能力的重要方式,同时,从系统论的角度看,社会组织能够以“1+l>2”的结构性力量扩大公众在行政决策中的影响力。按照组建现代政府的要求,在机构设置上,渤海新区管理机构以及各功能区管理机构可以尝试逐步调整和减少专业经济管理部门,缩减行政控制性部门,强化政府的经济调节、市场监管、社会管理与公共服务职能,将某些不应由政府掌握的职能转移给社会中介组织或转变为企业化的服务平台。比如在经济发展集团总公司实体化运作的良好基础上,尝试将区内各科技园区的管理机构过渡为政策性企业化服务运行平台,通过政策性投资公司继续对科技创业类和高新技术类自主品牌进行扶持和培育,在提高市场和社会内在调节、自治能力的同时,减少新区管委会或新区政府作为政府对企业的干预。

(四)按照建设现代政府的要求,确立适应未来的行政管理体制发展原则

1.推行新区行政管理体制的信息化改造。如今随着信息技术的飞速发展,尤其是计算机技术和通讯技术的融合,人类社会进入到了一个前所未有的信息化时代。信息技术以其强大的生命力,正不断推动着生产力的革命性变革。以向人们提供更广泛的、更便捷的信息及服务为目标,当前,国内各级政府都在积极构建电子政府。电子政府最重要的内涵是运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限,建构一个电子化的虚拟机关,使得人们可以从不同的渠道获取政府的信息及服务,而不是传统的经过层层关卡书面审核的作业方式。政府机关间及政府与社会各界之间也是经由各种电子化渠道进行相互沟通,并依据人们的需求、可以使用的形式、要求的时间及地点,提供各种不同的服务选择。电子政府的建立还将实现行政决策系统的有序整合,为行政决策的科学化提供必要的条件,增强政府对社会的管理功能,为政府向社会提供无缝隙的公共产品和公共服务奠定重要的基础,对于政府和社会公众来说这将会是双赢的。

2.继续保持新区行政管理体制对市场化和国际化的适应性。在行政管理体制改革过程以及未来行政管理体制发展中,应当充分借鉴国外政府管理的先进理论,保持新区行政管理体制的先进性和国际化。可以充分借鉴“新公共管理”理论。新公共管理思想以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础,不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效,而是主张在政府管理中采纳目标管理、绩效评估、成本核算等企业化的管理方法来提高管理效率,在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平,强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。

3.健全现代政府管理的各项关键要素,加强行政管理的各个过程。首先是形成一个有效的研究决策系统,根据新区的性质,可以由从事综合研究、政策设计的专家队伍和具有高度分析驾驭能力的科学研究机构学者以及国内外的企业家组成智囊团为新区政府决策提供支持。其次是在政务公开的基础上建立灵敏的信息反馈系统,将信息资源向全社会开放,通过听证征询、政务网络反馈、吸收公众意见等形式和途径,适时调整和完善新区政府的行政行为和公共产品提供,提升政府社会服务的水平和公共产品的品质。还有就是建立严密的行政监督系统,对行政管理过程进行监控,及时改进缺陷。

(五)着力处理好三个关系

要创新新区行政管理体制,还必须着力处理好以下三个方面的关系:

1.处理好新区管委会各部门之间的关系,这是建立完善的运行机制的前提。管委会各部门要“高效率快节奏”地运转,管委会与各职能部门之间、职能部门与职能部门之间应密切合作,紧紧围绕新区发展的实际需要开展工作。各部门不能各自为政,要统一思想,在必要的时候合署办公,联合运作,打破部门界限,以做好新区的工作为核心目标,坚决杜绝相互推诿、相互扯皮的现象。

2.处理好官、产、学、研之间的关系,建立健全四大主体的合作运行机制。新区要探索出一套符合高新技术产业特点的四大主体合作运行机制。“官”主要任务是保护产权,引导科技成功向产业、产品地有效转化。“产”的主要作用是为科技课题的立项、研究提供资金、设备,并负责科技成果的产业化、产品化;“学”、“研”的作用则是利用自身的科研基础和知识优势,运用提供的资金开发出新的尖端的科研成果。其中,产与学、研是互为前提的关系,官则是这种关系规范运行的重要保障。

3.处理好新区与所在行政区政府之间的关系,形成规范、有效的协调机制。处理好新区与所在行政区政府之间的关系是新区持续、健康发展的前提。参照“复合行政”和“协同政府”的理念,新区应该充分尊重现有行政区划,在发挥市场配置资源的优势基础上,适应区域经济一体化的需要,适时转变自身职能,并利用信任将不同的组织整合起来,在这个基础上,将新区管委会与所在行政区政府之间的协调机制以制度化的途径加以固定。

(六)加快建设一支高素质的行政管理服务队伍

古人云:为政在人。加强新区科学管理,人才是关键,干部是保证,重点是要努力建设一支有管理能力、会专业技术、懂国际化运作的高素质的行政管理干部队伍。一要坚持科学标准。新区公务员一般地说文化素质比较高,在管理队伍建设中要坚持科学的精神和科学的态度。要提倡尊重科学、尊重知识、尊重人才,坚持按科学的规律公平公正的办事原则。只有树立科学求实的态度,才能树立公务员的权威,提开发区行政管理工作效率。二要注重创新能力。新区是改革开放和社会主义现代化建设的前沿和窗口,要求行政管理人员必须具有开拓进取、勇于创新的精神,能够研究新情况,解决新问题,提出新措施。要克服因循守旧,不思进取,按常规办事,不能开创新局面、创造新业绩的种种痛疾。三要追求高效工作。在当今的信息时代,经济的发展和社会的进步,强烈呼唤着政府行政管理工作的高效率。效率是生存的基础,是发展的有效手段。新区行政人员手中掌握着权力,控制着相关资源,其工作效率的高低,直接影响着开发区的健康发展。要倡导雷厉风行,注重实效的工作作风,以顺应经济快速发展的需要。四要强化廉洁奉公。腐败现象是建立高效行政体制的大敌。腐败活动破坏了政治体系赖以运行的合法性基础,削弱了政府权力运行中的公平和正义原则。因此,清正廉洁是国家行政人员所具有的基本道德品质。新区行政管理人员与外商接触较多,管理工程项目较多,与金钱打交道较多,勤政廉洁尤为重要。要通过加强行政监督,加强思想政治教育,提高广大行政管理人员勤政廉洁的自觉行为。

四、结语与展望

行政管理体制作为开发区最基础的制度安排,是其他一切制度的核心。本文是笔者从行政管理学的角度对开发区行政管理体制创新所进行的一项大胆尝试和积极探索,但囿于资料获取途径和本人水平有限,本文的研究还存在很多不足之处,尤其是在开发区管理体制向行政区管理体制的转化这一根本性问题研究方面,有待在今后的调查研究中进一步深入和完善。

当前,梯次发展的浪潮从长三角、珠三角向渤海湾拍岸而来。渤海新区位处环渤海中心地带,应紧紧抓住《河北沿海地区发展规划》上升为国家战略与省八次党代会举全省之力打造沿海战略增长极的重大历史发展机遇,尽快理顺新区发展体制、破除新区发展障碍,着力打造沿海经济隆起带,引领全省经济大繁荣、大发展,为早日实现经济强省、和谐河北的宏伟目标贡献力量。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

参考文献:

1.董娟.十七大以来我国行政管理体制改革研究综述[J].大庆师范学院学报,2011(4).

2.邵正璐.天津滨海新区行政管理体制改革方案研究[D].天津师范大学硕士学位论文,2009.05.

3.朱鼎.开发区行政管理体制的演变与创新---以无锡新区为研究对象[D].复旦大学硕士学位论文,2008.04.

4.沧州渤海新区官方网站相关资料http://www.bhna.gov.cn/.

5.赴渤海新区调研相关材料


信息来源:研究中心
责任编辑:马磊