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适合地方高校推行的校、院二级管理体制改革方案研究——以河北工业大学为例

http://www.hebjgbz.gov.cn 点击次数:?  2015-06-01 

 

适合地方高校推行的校、院二级管理体制

改革方案研究

                                ——以河北工业大学为例

河北工业大学    郭  然

 

一、本课题的基本概述

校、院二级管理体制与运行机制是一种不同于过去二级行政机构的新的管理体制,其实质是使学校原有的以职能部门为主体的管理模式转变为以二级学院为主体的管理模式,使学院在学校总的目标、原则指导下,拥有足够的与它担负的责任、任务相一致的权力,与担负责任、任务相适宜的利益,真正成为充满活力、相对独立的办学实体。其根本目的是使高校能主动适应社会改革和发展形势的需要,确立、调整学校与二级学院及职能部门之间的责权利关系,使二级学院通过相对独立的自主办学,更好地促进学科的整合和发展,激活内部办学活力,有效地提高教育教学质量和办学效益。

(一)课题调研的基本情况

本课题组基本由自河北工业大学高等教育发展研究中心组成,课题组成员经过近半年的走访,对同济大学、合肥工业大学、厦门大学、南京理工大学等国内众多知名高校进行调研。调研内容涉及国内高校学院制发展现状、目前高校校、院二级管理的分权现状、现行校、院二级管理体制改革的基本模式、高校实施校、院二级管理体制改革情况、推行校、院二级管理体制改革过程中遇到的困难及经验等,搜集了大量的第一手资料。课题组还查阅大量国内外相关文献,了解其他国家及地区典型的高校学院制管理方式及国内部分高校在校、院二级管理改革中的经典案例。初步形成了以二级财务管理为核心的内容涉及人、财、物的全方位的地方高校校、院二级管理体制改革方案,完成此次调研报告并为河北工业大学推行校、院二级管理体制改革奠定理论依据。

(二)课题研究的目的和意义

高校大规模扩招以后,传统的集权式内部管理体制受到了极大的挑战,如何改革和构建与高等教育快速发展相适应的高校内部管理体制,已成为高校管理者们特别关注的重要问题。校院二级管理体制改革是当前高校内部管理体制改革的热点,许多高校都在推行这种改革,然而我国部分高校试行的校院二级管理体制改革基本处于“事权下移,财权、人权和重大事权仍然集中在校级”的状态,呈现出管理中的“职能分权”特征,仍然是一种集权状态。

本研究通过对国内部分院校的走访及相关文献资料进行搜集,旨在了解地方高校内部管理分权现状,理清现行的校、院二级管理体制的基本模式,总结改革实施中的热点问题,确立、调整学校与二级学院及职能部门之间的责权利关系,其根本目的是形成适合地方高校推行的,涉及人、财、物的全方位的,两级分权,重心下移的校、院二级管理体制改革方案。其核心是:在经济政策上,要实行经济包干制,建立财务“一级核算、二级管理”的管理体制。学校对学院实施经济包干制,即学校除提留一小部分经费用于公共事业、职能部门及部分教辅单位的开支,以及用于学校事业发展的专项资金和根据学院目标完成情况用于奖惩的宏观调控外,将大部分经费(包括教育拨款、学杂费教育事业等收入),按照以各学院学生人数为主,学科、科研等情况为辅的指标体系,划拨给各学院,学院承担人员工资、教学、学生事务以及各学院相互之间的上课、实验的费用。在分配制度上,要贯彻“效率优先、兼顾公平、多劳多得、优劳优酬”的原则,引入竞争机制,强化岗位,淡化身份,实行全员聘任制、岗位责任制,推行“基础工资+岗位工资+业绩工资”,破除过去津贴待遇与身份(职务、职称)呆板挂钩的“大锅饭”的方式。学校机关工作人员和学院的行政人员应实行职员制,教师系列实行专业技术岗位制。使地方高校能主动适应社会改革和发展形势的需要,使二级学院通过相对独立的自主办学,更好地促进学科的整合和发展,激活内部办学活力,有效地提高教育教学质量和办学效益,为落实河北工业大学中长期发展规划,实现高水平大学建设目标提供制度保障。

(三)课题研究内容及方法

1.文献调研

(1)其他国家学院制管理经验;

(2)国内部分高校推行校、院二级管理体制改革的成功经验;

(3)国内一些高校在二级财务管理中的经验

2.走访调研

(1)国内学院制管理发展现状;

(2)目前国内高校校、院二级管理的分权现状;

(3) 国内现行的校、院二级管理体制的基本模式;

(4) 高校实施校、院二级管理体制改革情况;

(5)高校推行校、院二级管理体制改革过程中遇到的困难及经验;

(6)高校目前财务管理现状及基本模式。

二、我国高校学院制发展现状及国际/地区比较

(一)我国“高校—学院”管理体制分析

政府向高校权力的让渡使得高校自主权不断扩大,这为我国高校实行院校二级管理提供了权力基础的同时,也向二级管理体制提出新的挑战。正如政府与高校的权力博弈一样,高校内校级与院级同样存在权力配置问题。而校院二级管理体制中,二级学院的办学自主权究竟达到何种程度,直接决定了高校是否真正实现了“二级管理”,学院是否在二级决策、人事、财务以及学术等体制方面掌握发挥了其职能。校院二级管理体制实现的关键依旧围绕着权力下放和权力结构分配、校级部门与二级学院的职能权限的范围等方面展开。校院二级管理体制的权力让渡主要体现在:决策、人事权力、财务权力以及教学研究权力(又称为学术权力)几个方面:

1.二级决策管理体制

说到决策体制,需要先涉及一下MBO目标管理,它讲求将组织内的最高目标转化成一些子目标,并转嫁到各个部门(或个人)。高校作为一个行政组织,也会有目标管理的倾向,换言之,校职能部门和二级学院的子目标构成了高校的总目标。为了实现高校发展的总目标,学校通常采取集中决策制。它暴露出的弊端表现为,领导和职能部门一并忙于繁琐但要害的具体事务,如人、财、物等;二级学院却仅仅处理日常工作,完全没有起到它应有的实体作用。针对集中决策过度的问题,高校应考虑分散决策,校级下放部分决策权力,赋予二级学院教学、科研、学科建设、师资配置、学生管理等方面较大程度的决策权。既保证了学校总目标的实现,同时调动了二级学院的积极性,更为重要的是,加大了学校民主决策的力度。

2.二级人事管理体制

二级人事权一般包括:在学校规划的编制和岗位范畴内,选择性引进人才;有权推荐和评议本院专业技术职务;组织本院教职工的聘任工作,人事调动;院系教职工绩效考核;负责制订院系内部分配办法;院系培训工作;兼职教授引进和任用;人事统计工作;其他人事相关工作。2000年H月《深化高等学校人事制度改革的实施意见》的通知下发后,全国许多普通高等院校对实行校院二级人事管理体制进行了积极探索,并在诸多方面均取得了一定的成效:首先,师资引进效率明显提高,校院二级的引才积极性都得到了更好的凋动。其次,竞岗机制被强化。聘任权限的下放,直接带动了学校上岗人员的竞争意识。再次,师资培养更为科学。校级和学院分别制定培训计划,更有针对性。此外,分配激励机制进一步发挥作用。学院的分配自主权增大,更有利于调动教职工的积极性。总而言之,二级人事管理体制的实施,促进了高校的用人效益。

当然,现行高校二级人事管理体制不可避免的存在如下问题:第一,人浮于事,这是校院二级权责不清的必然结果;第二,即使是明确的职责权限,仍然执行不力,这是由于缺乏统一的操作制度和流程体系;第三,管理效率不高,人事管理审批程序多,因为高校管理的总体效率很大程度上取决于职能部门和二级学院以及个人中效率最低的这个因素;38第四,基础性管理环节薄弱,管理资源的信息化程度参差不齐;第五,人事管理队伍建设缺陷,专兼职不均。在专职兼职人事管理干部中,专业性人员数量有限,例如专攻人力资源开发理论、管理理论、教育理论、心理学理论的人员不多。

3.二级财务管理体制

校院二级管理体制下的二级学院,核算相对独立。二级财务管理体制是指,在总财务处的领导下,实现以二级学院为责任中心的高校经济责任体系,明确各层次中财务人员的权、责、利,二级管理,分级负责。实行二级财务管理体制的好处是:一方面,校方只需根据二级学院的特征指标增减投入,另一方面,二级学院自行管理,对于经费的使用变得更具针对性,有效控制教育成本,提升二级学院积极性。目前,我国高校二级学院财务管理模式主要有3种情形:第一种是非完全集中的财务管理模式。高校将大部分资金留在校级统一管理使用,二级学院对学校分配或自己创收的很小一部分资金拥有有限的自主权。二级学院通常不设财务机构,由学校财务处统一管理。第二种是非完全分散的财务管理模式。校级设财务处作为一级财务部门,同时赋予各二级学院一定的财权,也会在规模较大的学院设立二级财务机构,学院自行管理其创收经费的财务收支,对学校拨出的经费自行安排。二级学院有权根据学校统一的财务政策和,自主制定具体执行方案或实施办法,财务处对学院的支出项目,包括程序、范围、标准进行统一监督。第三种是完全分散的财务管理模式。简而言之,就是高校把所有的政府拨款与其他经费直接分配给各个学院。这种模式以二级学院为成本&利润中心,是一种基于分散财务权利和责任的财务管理模式。由于高校将全部经费都给了学院,每个学院获得的经费都要按一定的比例上交学校。也有一些高校在收到拨款后,先将行政经费扣除,然后将剩余资金在各学院之间进行分配。各二级学院独立编制自己的预算,院长具有很大的资金使用权。学校对二级学院实行宏观管理,按照各学院的理财理念做好学院责任预算经费的会计核算工作以及会计信息查询等会计服务工作。

4.二级学研管理体制

二级学院无论是决策的自主化,还是人、财、物的独立性,都是为院内教学管理以及科研创新的发展提供有利条件。因此,二级学院如何实现“二级学研管理体制”是我国高校正面临改革重点。论及高校的基本功能,无外乎教学与科研,它们是高校成果输出的最重要的来源,亦是高校评估的两项最重要的指标。二级教学管理主要体现为二级学院在招生、学科设置、人才培养、科系调整等方面的所拥有的决定权,而二级科研管理是指科研项目(课题)申报与实施、科研经费、结题评审等环节中校级职能部门与二级学院之间形成的关系模式。

(二)我国“高校—学院”管理体制面临的问题与挑战

随着我国高等教育大众化、招生规模化,各大高校纷纷进行了管理体制的改革,逐步实现校院两级建制,校院两级管理的模式。部分人事权、财物权、行政权等移交到二级学院,使二级学院承担起重要角色。然而,二级学院毕竟是个新生事物,学院制的改革和完善是个渐进的过程,校院二级管理模式留有改制前的问题,在发展中面临新的问题也在所难免。

1.对于高校实施学院制管理思想认识上存在偏差,理论研究相对滞后

人们在经历了长时间的高校管理困境以后,对于学院制管理的出现寄予厚望,例如在学科建设上,希望籍此消除原有专业、学科之间的壁垒,促进各学科的交叉和融合,边缘学科、信息学科和大学科群能够不断涌现;在行政管理层面,希望通过二级学院的建立,缩小管理幅度,减轻校级职能部门日常事务负担,激发二级学院的办学积极性,提高管理绩效;在人才的培养上,希望能凭借学科优势培养宽口径、厚基础和适应性强的高素质新型人才;在办学能力方面,希望凭依二级学院变革过程推陈出新各种措施,扩大办学规模,提升学校档次,优化资源配置;从学校的对外公关形象看,希望籍此孕育出“广告效应”,塑造本校在社会上的良好形象和声誉,广泛吸纳外界的投资或联合办学等等。此外,高校内部决策者和执行者各有不同价值趋向。总之,学院制被一些人神化,在一定程度上似乎己成为人们心目中理想的“灵月一妙药”,以为它能克服大学内部现存的所有弊端。然而,现实反应出学院制管理体制改革在国内发展过程中并没有形成一个比较完善的理论体系。自从20世纪80年代中期我国开始兴起高校学院管理体制研究以来,相关研究者更偏向于对宏观和中观层面问题的研究,主要热衷于对学院管理体制的定义、意义、目的或原则等概念性描述,对具体操作层面的微观问题关注微乎其微。或者说对学院制管理体制的若干环节和实施对象的研究不多,尤其缺乏对我国高校学院管理体制研究中的学术标准和质量准则的研究,以及对我国高校二级学院管理体制研究的个性化研究和案例研究。认识上的偏差和理论研究的滞后导致我国二级学院管理体制在实际操作过程中由于处理不得当而产生一些负面影响。一种倾向是盲目追风,盲目追赶潮流,而不顾自身条件成熟与否;另一种倾向是“一刀切”—忽视高校法阵的过程性、渐进性和不平衡性,以主观的良好愿望抹杀现实的复杂和多变,大搞形式主义。

2.高校二级学院管理架构及管理队伍建设函需完善

首先,建立强有力的“二级核”。二级学院领导作为学院的“核心”应该设立相对高门槛的参考指标,不仅在学术、道德方面考量,同时要将管理工作经验纳入指标。现今,我国重点高校二级学院的院长都出自国内外名牌高校,或在学术界具有一定影响力,他们学术精湛,人品高尚,对于二级学院学术氛围的营造和教学科研的发展,具有举足轻重的作用。诚然,卓越的学识才能对于一名院长而言必不可少,但这并不意味着管理才能的高人一等,这样的“二级核”有可能缺乏组织凝聚力与决策力,变成空核。其次,二级团队力量不足。在高校内部,管理岗位人员的招聘注意力多集中于校级职能部门,由于二级学院经费独立核算,为了短期效应,快速见效,学院只关心科研产出和教学水平、学院规模和知名度这些外显因素下的岗位任职人员,一般共识是多补充教学和科研岗位人员,管理人员补充问题常常被拖滞。二级学院办公室管理人员苦于无人问津,堆积事务无人处理,或草率了事。这对于二级学院的发展非常不利。再次,管理人员的动力源无处可循。如何调动二级学院中管理人员的积极性,因其隐蔽性一直以来容易被忽视,但这不代表不重要。二级学院中层管理人员主要由系主任、教研室主任、职能部门负责人组成。他们中有相当一部分岗位专兼职并存,但学院对兼职管理人员赋予的权责利名不符实,造成这些人积极性不高,长此以往,对工作缺少热情,常有懈怠推读之嫌。

3.忽视管理运行机制的完善,权责不明

不少高校二级学院在实际操作过程中完全忽视管理运行机制的完善,出现诸多不良的影响。例如,校、院、系权限不清,泛化行政权,学校原有集中管理权失灵,二级学院行政统筹能力又跟不上,双管双不管的情况比比皆是,学院这一管理层不但没有实现其提高管理效能的作用,反而成了高校中的“鸡肋”,对学院学术研究也产生阻碍。还有之前章节提及的二级学院虚实不分的问题,亦是今后二级学院发展中将要面临的重问题。

4.典型问题没有典型对待

二级人事、二级财务等问题是二级学院管理体制中的典型性问题。人才引进和培是关系学院长远发展的大事,学校基本上只掌握编制数,具体引进什么样的人才二级院有充分的自主权。但一些具体的中间环节依旧存在问题:人才需求计划拟定的依据标准缺乏科学性和连续性,学院年度人事需求计划往往是各系、科室、部门的需求简相加而成;招聘工作很少有专门的组织主动联系各类人才机构,从而失去了原校人力源部门的资源渠道优势;此外,对于引进人才的面试考评工作也缺乏固定的标准,质容易偏离;此外,旧有体制下的遗留人员和机制与新型学院建设的矛盾日益明显。财务体制问题也层出不穷。二级财务规章制度还未健全,经费利用问题已经成为问题。经费管理和利用科学性不足,如何使用经费学院内不同层次的人各执一词,甚由此引发二级学院物权争议,例如大型设备申请、使用归属权和房间分配等问题。尤在理工类院校,科研对硬件设施提出更高的要求,争议也越大。高校赋予学院较大自主权的管理体制需要实践经验的不断积累。二级学院制改革处于起步阶段,在这种情况下其权力的不断扩张会使得人们信心不足,并且在没有任独立权力上进行快速改革,要走很多弯路,这就需要二级学院制面对这些问题和挑战行不断的理论与实践的探索。

(三)高校学院制管理的国际/地区比较

1.美国高校学院管理体制分析

美国高等教育体系就其他国家而言相对完善,其行政制度分为地方一州一联邦三级。这三级之间形成有机联系又有明确的职权划分。由于政府对高校的管理仅限于宏观调控,使得美国高校内部管理体制权力更多,相对灵活。举世闻名的耶鲁、哈佛大学建校伊始的学院设置以学科为主要依据,美国提倡创新精神,美国高校学院设置结合了社会及经济的发展需要,与人才培养紧密结合,实用主义至上。在美国高校的历史进程中,不同类型的高校沿着各自的轨迹相互依存又互相独立,其中以公立大学和私立大学的共同发展为最显著的特征,各类大学层次分明,界限清晰,专、本、研同步发展。美国教育体系中只在研究型大学实行学院制(非研究型大学包括两年制社区学院和四年制普通高校),并采用传统模式—文理学院(称作“conege”)为主导、专业学院并存的结构。文理学院是西方教育体制中的一种传统的分学科综合教育组织,系为主干。以康奈尔大学为例,该学校文理学院仅招收本科生,偏重复合型人才培养,这是美国文理学院的普遍趋势。在我国被称作“school”的二级学院,与美国的专业性学院更为类似,但又不尽相同。它以社会需求为导向,培养方向是学术型的专业人才,以研究生层次为主,偶尔为本科生设立辅修科目/项目。美国学院制模式通过学院的连贯和分设,协调了高校“专才教育”的“通才培养”之间的矛盾。当然,也有芝加哥大学这样的例外,它的做法是设立学院部代替一般高校中的文理学院用来专门培养本科生;研究生学院则分为4个宽口径的大学院和6所专业学院,大学院包括文科、生命科、社科和自然科学。多样性是美国大学学院制的另一个特点,这与美国国家本身宣扬的自由主义有一定的关联。大学一分校一学院一学部一系/项目、大学一学院一项目、大学一学院一学部、大学一学院一系等完全不同的高校组织形式,其中几种有可能同时出现在美国的一所大学中。

美国学院制的运行大体上讲,实行传统意义上的文理学院为主,专业学院为辅的模式。多学科综合与专业学科并存,体现出如下特点:

一是综合学院与专业学院界限分明,职能相对独立,主要任务却一致:促进学术发展。一般而一言,侧重点会从培养对象是本科生还是研究生上体现出来。

二是美国高校的学院管理职权相对独立,是真正意义的管理实体。院长由校长任命,而非选举产生,因此只向校长汇报,对校长负责。美国高校内学院在教学、科研、财务、人事等方面相对独立,学校只起到指导性作用,例如美国学院通常具有以下权力:教师聘用权、学位颁发权、学术活动开展权、课程设置权。这些权力在我国高校二级学院内部尚不多见,甚至还未授权。

三是学院保持教学与学术个性化。学分制结合自由选课制,培养人才的要义理解因学院不同表现迥异。哈佛大学商学院独特的班室制度(即同一年级的一个班在同一间教室上课,班室有较大的自治权)强调道德教育,这与学校重视领导型人才的培养目标相符合。

四是特立独行的高校行政单位。系做基本单位,教学与课程由学术小组完成。美国高校的学院体制巨大的灵活性还表现在院、系在专业设置上的权限,各院之间可合办专业。

五是校、院二级管理。美国实行的二级管理由校长全局负责,对学院宏观管理,人才培养和科学研究作为各学院尤其是专业学院的基本任务。学院有权独立接受资助(需向上级缴管理费),或对外交流合作。

不难看出,美国高校一方面保留着韦伯理论下的典型科层官僚化组织结构,但在学校组织管理和决策中,有一个更为重要的因素在起作用——学术力量。美国高校是经典的一元化结构,其中等级结构与行会组织交织、两大主导权力行政权力与学术权力均衡分配。应该说,美国高校对于权力的分配是做得比较出色的,校一级把更多权力授予了院和系,强有力的中层管理被普遍认为是美国大学管理体制的显著特点。2.英国高校学院管理体制分析

2.英国高校学院管理体制分析

悠久的发展历史、独特的文化氛围造就了英国高校颇具特色的学院管理模式。上层是高校最高行政权力机构—校务委员会与执行理事会,校长、副校长以及各系教授组成的学术评议会,是高校内部学术机构,由副校长担任最高学术行政官员。英国高校体制中,副校长的权力很大,他指挥着高校内最重要的两大权力,是学术和行政管理的统一领导者。在学院或学部,决策机构是学院委员会,学院主任—委员会执行人员兼主席由此选举。总得来说,英国高校的管理体制是“委员会决策下的部门负责制”,学院的委员会负责制定学院的发展战略,对学院的事务进行决策。学院的管理由副院长领导下的行政体系来执行。值得一提的是,英国新高校为了加强跨学科教学,以学群取代了传统的学部或院。过去基于单独学科成立的单位已过时,取而代之的是新型跨系研究中心作为研究的主体。在英国,一门学科的权力通常授予一名讲座教授,而这名教授一般都任系主任,系通过教授会所拥有的权力相对于德国大学的研究所要小,也不显得那么等级森严。

教授自治和自主管理是英国各新、老高校始终保留的一大特点,学术权力影响普遍。但过去一段时间,英国高校学院制以其国家典型的方式对组织权力进行持续地自发调整。由于高校内不再是单一的学术性事务,非学术性事务又趋于复杂化,负责非学术性事务的专职行政人员的影响力在学部一级尤为重要,并愈发扩大。这在学术权力至上的英国传统高校内已经是非常显著的改变了,总的来说,英国高校中行政权力的上升并没有撼动英国偏重学术的传统学院制,只是民主化的趋势日益明显,最为明显的改观是非教授教学人员的地位正向正统教授靠拢。

1992年对于英国高等教育而言是个分水岭,这与英国政府于92年进行的高等教育的重大改革息息相关。就管理体系来说,1992年以前,学院是根据自身的情况来确定学院理事会和学术评议会的设置,1992年以后建起的高校参照高等教育法案和继续教育法案的要求决定由哪些人组成委员会;再如前者学院实际负责处理学院事务的是学术评议会,而后者学院的所有事务皆有理事会负责。

在分析英国高校学院管理体制时,应特别强调英国高校学院管理结构模式。因为英国各高校具有不同的起源背景,不同的培养目标。故此,英国高校的内部建制呈现多元化的格局,既保持有历史遗留的痕迹,又不可避免的参照现代高校的典范。就英国综合性高校来看,近90%均设有学院,或者是像基尔大学那样,设有类似学院的组织,将所辖26个系按学科类型分为人文部、社科部及自然科学部。在英国已有学院建制的高校中,按照学院的性质与功能可粗略地分为四种类型,即以“牛桥”模式(以牛津和剑桥大学为代表),爱丁堡模式,伦敦模式,以及东安吉利亚模式:

(1)“牛桥”模式:这两所综合性高校在教学方法上实行传统的导师制,每个导师指导1-2名学生,指导频率为每周一次,平时以讲座、图书馆自行阅读、实验作业等方式予以辅助。虽然本科生在三年的学习生涯中只需参加第一学年期末和第三学年期末的2次考试,但考试极为严格,学士学位与这两次考试直接挂钩,必须保证两次都合格方可取得学位。“牛桥”学院制模式,不论其教师、行政人员或学生,原则上都有双重身份,一个属于“大家”的大学,一个属于“自己”的学院,学院就是师生的家。当然,“牛桥”作为传统贵族学府也在力求思变,越发与时俱进。

(2)伦敦大学模式:该校最初的办学宗旨是学生应来自于各个阶层,教学内容不应过于狭隘,各种意见应自由发挥和相互交流。在学校组建初期只是对大学生进行学位考试的机构,1898年经过改组后才成为教学单位,现辖学院50余所。这些学院的历史、传统、学科设置、管理方法不尽相同,其中绝大部分学院分布在伦敦市中心,大多都不设学生宿舍。伦敦大学的学院以院或院内各系作为教学实体。帝国理工学院、伦敦经济政治学院均为享有世界声誉的著名学院。此种学院下设各具有专业方向的分院,如文科分院、理科分院等,是一个相对独立的管理实体,大学只是这些学院联合的一面旗帜。这种学院自主办学,大学只是为学生学位的颁发及学位考试提供保障。

(3)爱丁堡大学模式:爱丁堡大学及大部分现代大学的学院均是以专业类型划分的。这些大学的学院设置体现了现代社会与科学发展的成果,为世界许多国家的大学所采用。全英45所大学中,有将近30所大学是采用这种学院建制的。文学院、理学院、工学院、法学院、社会科学学院、教育学院与医学学院是这类大学的构架性学院,各大学根据本校实际,增设一些学院,但学院总数一般为7一10个左右。爱丁堡大学学院中的系(所)结构十分复杂,分院下辖的系是按专业分支方向来设置的,系下面很少再设分支机构。在英国,许多规模较大的高校,均采用这种“院少系多”的建制,学院负责日常管理,系、所承担具体教学与研究。这样既提高了管理水平,又维持了学科多样性特征。

(4)东安吉利亚模式:该模式以东安吉利亚大学、赫尔大学等现代大学为主要代表,它的特点是无系建制,学院完全按学科来划分。例如,东安吉利亚大学设有生科学院、食物研究所、约翰一英勒斯中心等22个院(所)。这种模式符合时代发展,满足社会需求,对于层出的现代复杂问题从学院建制上予以补充,如焦点问题相关的环境学院、发展学院,办出特色,国内享誉。

3.香港高校学院管理体制分析

香港作为一个世界上开放程度极高的国际化大都市,其高等教育一方面受到殖民时期英国近百年影响,一方面因其城市特性独立于英国和其它任何区。香港高校自主管理主要体现在两个方面:一是普遍实行董事会领导下的校长负责制。董事会由校内外有关人士组成,负责聘任校长和学校内部重大决策。校长对董事会负责,按照所制订的条例和规章制度管理学校,董事会有权问责或解聘校长;二是实行学者自治制,师生可通过不同的委员会参与学校管理。董事会下设学术性和行政事务性专门委员会,各种委员会根据其职能的不同显现不同的人员构成,学校主管、相关职能部门负责人、教职员代表、学生代表甚至社会人士等都可成为委员会成员,他们共同负责各种重大问题的研究、决策、咨询。学校下属各学院也根据需要下设相应的次一级委员会或组织,体现了香港高校内部管理的民主性和科学性,也不难看出香港高校的二级管理体制通过委员会或类似组织的存在得以发展。

香港政府对于高校实行“积极不干预”政策,更多的属于市场式分权型管理模式,主要表现为当局通过拨款、立法、评审制度对大学予以控制,不直接干预其内部行政事务。因此,香港高校具有较大的自主权,并让渡到学院中。香港高校普遍实行学院制,校院二级管理。香港的学院管理体制赋予学院更大的权力,发挥其二级特性,例如学校每年核拨到学院的经费按学生人数计算,随后由学院自行解决定岗核编的问题,院长权力较大,对人、财、物等具有较高的支配权,如果学院需要增员(副教授级别以下职位人员)或本院职工的合理加薪,有权进行相关招聘考核与财务加薪事宜。学校对各个职能部门的管理也与对学院的管理相似,办公经费和人员经费划块核算,部门负责人对经费使用和人员的增减有较大的自主权。为了防止权力滥用,香港高校管理体制拥有一套严格的程序,保证运作规范,监督措施到位。

再说香港高校内部人事管理体制,高校一般设立人事管理委员会,决策重大问题。行政机构设职能人事部(处)或人力资源部(处),主管负责制。该部门的主要职能包括人事政策的起草修订,以及与教职员有关的基本事宜,包括招聘、考核、培训、薪资、福利、晋升与降职、人事关系管理等一系列事务等。管理方式多数采取条块结合的管理模式,即一方面按职能划块,每个职能由专人负责分管,例如分管招聘的副主管与分管薪资福利的主管等;另一方面,又将人事部管理人员分成若干组,各组具体负责下属院系和部门人事相关工作,强调为教职工提供“一条龙服务”。

总体来说,香港高校普遍实行校院(系)二级管理,和其它国内外其它高校的二级管理类似,校一级主要从学科发展、专业设置、招生规模、经费核拨以及学校大的政策、程序方面进行宏观管理。在法律和学校政策的背景下,学院开展各项工作,如前文所说,由于院长有较大的人、财、物等资源的自主支配权,不仅使学校领导层和职能部门摆脱了许多具体而繁琐的事务性工作,从而将更多的精力专注于学校宏观政策和学校整体的发展,也促使学校行政职能部门严格按章办事,更好地为教职工和教学/科研工作提供一条龙服务。该模式在给学院院长更多责任的同时,有效地提高高校办学效率。

4.启示与借鉴

虽然以上三个国家/地区由于历史背景和文化的差异,与国内普通高校二级学院管理体制不可同日而语,但是从它们的学院制发展过程以及现有的较为完善的学院制模式来看,有很多值得借鉴的方面:

(1)文化信念:“以学术为本”。无论是英国纽曼倡导的学术传承、阿什比提倡的大学内在逻辑力,还是美国务实主义倾向下科技的进步,都是重视学术的最好写照。学术是高校生存的灵魂,高校运行的基本目的与逻辑都离不开学术二字。学院制改革在学院(或学部)为领域性学科群知识找到传承和应用的温床,并以此为依据。改革从集权管理切入,通过扩散自主权凸显学校属性,组织结构扁平化。

(2)结构和权力运行:“下行”和“上行”线路。下行线路采取自上而下的模式:主要以行政系统中首要的领导人士(一般为校长或副校长)贯彻评议会(或董事会)的决策决议来行使日常管理职能,并将权限下放到高校基层部门(学院),行政效率高;另一条是自下而上的上行线路,由学院或学部(有时是系/研究室)到高校的专门委员会,使基层学术权力参与高校管理运行。学院是“思想群体”的汇聚处,学术权力具有广大的发挥空间,相对而言,校级的行政权力比较明显。在我国大学二级学院组织中,要善于建立和发展两条线路,通过强化学院功能,从而达到行政与学术权力的协调及结构上的平衡。

(3)组织结构:跨学科的学院组建模式。美国高校文理学院、英国高校中的学群制,强调学科融合,是跨学科学院模式的最佳范例。学科散布在高校基层组织,有着不同目的、文化背景以及运行方式。加强学科(群)之间的联系,摒弃松散、影响甚微的学科间关系,符合当今高等教育的要求—交叉学科的发展与跨学科的融合。正如中国教育部在提出“985工程”时的初衷,学科建设和学科组织革新,鼓励产出重大科研成果。英美地区的学院组建多采取矩阵式跨学科组织结构,这样不仅符合大学组织的特性和学科的发展趋势,还有利于学术和人才培养双向创新。

(4)组织体制:个人负责制结合会议制。一般来说,以上三个国家或地区高校在校一级实行(副)校长负责制,在院一级实行相应行政负责制,个人负责容易滋生官僚腐败,因此这种负责制并非少数人的独揽大权,通过“会议制”模式保证学术权力参与决策、审议、咨询、参谋等职能。它给我们的启示是,国内高校学院制组织应在坚持校长负责制前提下,亦选取有校内外声望的教授、专家、学者在不同层次组成“学术委员会”或类似组织,实行“教授治学”;完善两级教职工代表大会制度,将民主参与渗透到高校内部;保障院级决策的科学、高效和民主。

(5)权力配置:趋于平衡。美、英、港三国/地区高校学院制内部权力主要有“以行政权力为主、以学术为主、两者权力均衡”三种权力结构模式。以前尤以第一种和第三种居多,但目前几种模式有互相吸收的趋势。学术权力和行政权力实施共同管理更符合将来的发展,而高校内部纵向权力的下放,使各层次群体可通过自身的集体代表性机构(学院委员会或类似机构)以不同形式参与学校或学院管理并履行各自的职责,各种权力之间有一定的监督和制衡机制。伴随着高校内部各个层次的利益群日益庞杂,行政权力的作用比以往任何时期都重要,因其独立化职能的特殊性,有效放权对高校整体化具有积极作用。我国普通高校二级学院发展应更加重视行政与学术权力相互补充和配合。

(6)管理模式:多样化。从前两节不难看出,无论是美国还是香港高校,管理模式都极具多样化。就从香港高校的课程设置来看,完全根据整个香港社会的需求,文、理、工、商、医等学科的课程也随时灵活地进行必要的调整。香港高校在教学方面更是灵活多变,没有统一的教材,根据各自学校的特点选用英文原版教材和自编全英文讲义,内容言简意赅。更重要的是香港高校的教材更新周期较短,往往每三年就会出现一次较大的调整,体现出高校与时俱进的办学理念。香港高校的授课方式也相当灵活,以实行“大课+小课”教学模式的香港大学为例,大部分课程采取每周教授大班讲授课(leeture),一般持续两个小时,人数在五十到百人不等,然后是助教小班辅导课(tutorial),每周两至三次,每次约50分钟,学生10名左右。此外,学生团队精神的培养亦是香港高校学院教学管理中最重视的环节之一,为此,香港高校的课堂上有很多案例讨论和演讲(presentation),这种作业要求以小组为单位完成,成员各自分工(查资料、实验、写小结、演讲等),学生的团队合作意识和团队合作能力就是通过这些作业得到加强。

英国高校历史悠久,其学院制发展比较完善,早已形成独具特色的英国模式;美国经济上的高度发达也带动了高等教育的发展,世界上最顶尖的高等院校很多都出自美国,它的学院体制相对更加灵活;而香港由于其特殊的历史背景,使得带有浓厚的英国烙印,却又不同于传统的英国模式,是中国大陆地区普通高校最容易学习和借鉴的地方。因此,无论是英国、美国还是香港的高校模式都有值得我们学习和运用于实际中的经验,但最为重要的是切勿生搬硬套,而是要致力于发展符合国情、符合高校现实的可行且长远的二级学院管理体制。

 

三、我国校、院二级管理体制改革现状及问题分析

(一)我国高校校、院二级管理分权现状

1.校、院二级管理分权现状调研

在走访调研的高校中, 15%仍完全实施“一级管理”体制,人事、财物和主要事项由校级统一管理;75%的高校实施的是权力部分下放的校院两级管理,即学校领导层将事权下移,与事权相应的主要财权和人事权仍然归校级决定,但没有相应的正式文件明确此事;只有极少数高校有实施校院两级管理模式的正式文件,学院拥有了与其完成相关事项责任相对应的主要人事和财务管理权。但他们均为进入 “985工程”的综合性高校。为具体表述这些学校的二级分权管理状态,本研究就学院所拥有的财权、人权和事权等内容进行了非常细致分析,结果可以清晰地表明校院两级管理分权内容和分权程度。下面分别就这三项内容的调查结果表述如下。

(1)校、院财务分权现状调查

①校院两级承担相关费用的情况

在实行校院制的高校,学院是学校工作的基本单位,主要的支出是以学院为单位核算的。因此,支出的财务承担状况基本反映了校院两级的分权状况。调查对象反映的目前各校日常行政办公运行费状况,校拨经费充足的占20%;有20%所高校校拨日常行政办公运行经费不足,且学院也无经费补充。教学所需的实验室低值易耗费、本专科生毕业设计(论文)费、实习费以及学生教育管理经费和第二课堂费、研究生管理工作经费和导师经费等公用经费运行状况,与日常行政办公经费状况差异不大。学院办公室、实验室、教室(简称“三室”)水电费承担状况,有一半以上所高校的“三室”水电费全部由学校承担。学院所用的办公用房建设,全部由学校投资的占82.9%;也有少部分高校的学院有财力参与投资。实验室建设、办公室装修等各专项投资主要由校级承担。学院实验室家具和设备等投资的资金大部分高校由校级承担,但有少部分高校的学院承担投资比例较大。有1/3高校的校拨学科点建设经费充足,也有几所高校的校拨学科点建设经费不充足,但学院也无力自筹经费填补缺口。绝大多数高校的教职员工工资全部由学校承担,但也有2所高校学院要承担教职员工一定比例的工资。有一半高校的教师岗位津贴全部由学校承担,另有一半高校校院均需分担一定的岗位津贴,只有1所高校完全由学院承担教师全部的岗位津贴。有1/3所高校校级承担教师超额完成教学和科研成果工作量补贴,一半高校校院分担一定的教师超额工作量补贴,也有几所高校的学院无力自筹经费解决相关的教师超额工作量补贴。仅有1/3高校由学院拨付本院教师工资奖金福利能达到在5%,有的几乎为零;但有几所高校该比例竟达到30%以上。

②学院经费来源情况。

被调研的所有高校的学院都有比较独立的创收权;其中有4所高校的学院拥有独立财务账户,有10所高校学院经费来源于全日制普通本专科及研究生的学费提成、专业硕士和成人教育培训的学费提成和科研项目经费提成,有3所高校学院创收经费来源仅限于科研项目经费提成。

从以上高校学院具有的财权和承担的支出责任看校院两级分权状况,可得出如下结论:我国高校普遍处于寻找各种经费来源、保证越来越庞大的学校开销的困境。为缓解压力,学校尽量将财政压力分解到学院,试图探索与学院分担学校支出和寻找财源压力的路径。由于大部分所调查高校的财权分割还处在起步探索阶段,各项目的财权分割没有清晰的分权特征。在支出方面,容易界定为学院支出的、对学校整体发展影响不大的或者不容易引起学院之间争议的支出项目(如日常运行费、教师浮动奖金等),主要由学院承担;不容易鉴别为学院花费的(如水电费)、影响学校整体发展和统筹的(如实验室建设等)或者容易引起不均衡的(如教师岗位津贴收入)主要由学校承担。在收入方面,大多数学院处于校级拨款不足、需要自筹经费补充的财政状态。校级拨款主要是将生均经费拨付到学院,以保证基本的运行。不足部分,学校给予学院一定的自主创收权限(有些学校对创收途径完全放开)。收入按照一定比例一部分上收学校,一部分弥补学院开支。但随着学院从无到有,逐渐开拓出一些经费渠道,学校开始改变和学院分帐比例,使学院始终保持财政紧张状态,引起院长的普遍不满。另外,学院的创收呈现出明显的“学科”特征,被调研的学院由于专业特征不同,可以自主支配经费额度差异很大,充裕的可以承担大部分学院支出,不充裕的甚至连学院基本的运行经费都难以保证。这种差异,在同一学校内,也引起强烈不满,需要学校从长远发展考虑平衡问题,最起码要考虑市场连接弱的学科的财政状况。

(2)校、院人事管理分权情况调查

高校的人事管理决策在校院之间的分配如何,也是本研究的重点。有一半高校所有教师聘任均由学校决定。有5所高校引进教师决策权完全由学校决定,只有8所高校学院真正拥有引进教师决策权。结合访谈调查表明,高校中学院具有的人事权主要有副教授以下的教师聘用权、普通行政人员聘用权、奖金分配权、引进人才建议权。完全具有以上权力的学院均为实行明文规定校院两级管理体制的高校,共有3所。

(3)校、院学研管理分权调查

高校是否具有分权特征,更主要地表现在学院在一些关系重大的事项上是否具有决策权。一般来说,高校的重大事项权主要包括招生权、学科发展决策权、学生管理权。在所调研学校中近25%的高校,本、专科生招生量完全由学校决定;征求学院意见、但主要由学校决定的达80%;没有一所高校的本、专科生招生量主要由学院确定。在所调研高校中,研究生的招生量完全由学校决定占34%;近60%高校会征求学院意见、但主要由学校决定;主要由学院确定的高校只有。在学科点申报工作中,有50%的高校是由学校负责决策和组织申报的,学院仅起配合作用;有50%高校是学校下达新增学科点指标,学院对学科点申报自行决策和组织。调查发现,本科生的日常管理均主要由学院负责。在所调研高校中,研究生的日常管理主要由学校负责的只有12%;主要由学院负责的达88%。几乎所有高校的重大事项决策权都集中在校级。高校的教务、科研、研究生等校级职能处室是高校的关键部门,是校级重大事项决策的中枢部门,决策意见通过这些部门下达到学院。

通过调查发现,学院基本不具有重大事项决策权。在所调研学校学院院长和书记中,对所在学校的校院两级管理状况表示满意的占30%;表示不满意的高达占70%。造成这种状况的主要原因在于:不少学校将许多具体事务交给了学院,但依然存在一定程度的权力(尤其是财权、人事权及学科建设决策权等)过分集中在学校的倾向,束缚了各学院的积极性。也就是说,目前虽然为数众多的高校在尝试校院两级管理,但距真正意义上的校院两级管理仍有很大的距离。

2.校、院二级管理分权特征分析

因为调研结果表明,“事权以及事务管理基本运行经费支配权下移,重大财权、人权及发展事项仍然集中在校级”是对我国高校校院两级管理改革基本特征的判断。从具体实行改革的学校看,改革的主要焦点集中在日常管理活动的权力下放,校院两级管理改革更多的是纠葛于日常管理事务和相应运行经费的分割比例,改革的实际结果主要是使校级摆脱了日常繁杂的事务管理,重点集中在重大资源的配置上;而学院在关键资源和关键事权上并没有决策权,也不承担相应责任。因此,实际上我国大部分高校仍然主要呈现出集权特征。比照国外大学普遍实施的学院自治的管理模式, 我国高校 “职能分权制”的现实与西方的以学院为主的办学体制相比有很大差别。

我国高校校院两级管理现状无论被判定为“事权下移,财权、人权和重大事权仍然集中在校级”的状态、还是被定义为“职能分权制”,学院获取的自主权确实远远没有达到改革设想的状态。这大概是学院院长对改革现状普遍不满意的原因。之所以出现这种状态, 既有校外制度环境的因素,也有学校自身的因素。从外部来看,高校外部管理体制和资源激励要求学校加强校级的管理。我国政府对高校的直接干预仍然很明显,导致学校的校级机构设置必须与上级政府管理职能一一对应,高校的校级职能部门须与政府机构具有同构性,以适应上级政府的各项政策要求,这强化了校级职能对整个学校的统筹。例如国家级科研经费的申请都以学校为单位,基层学术组织或个人不能直接自由申请。学校内部在校级就要加强统筹协调,防止出现重复申报,以提高项目中标率。因此,从这个意义看,高校缺乏办学自主权,为应对上级政府,校级职能很难下放到学院,学校领导很难做到将校级职能大多分解到不同的学院、进行校院两级实质性改革。从校内来看,高校的主要领导本身是上级任命制,高校各项事业的发展情况是最高领导者业绩考核的内容。这种职业激励,需要加强校级领导的统筹权力,强势的校级职能管理是必然的结果。在这种管理体制下,校院两级问责结构很难改变,真正的学校发展指标主要分解到强势和庞大的校级职能部门,在绩效评价中承担着学校重要发展指标的责任,学院只承担实现具体指标的工作任务,不承担战略思考和发展决策的责任。这种问责制成为校院两级管理进一步改革的阻力。另外,多年的集中管理形成了强大的校级管理职能,学校内部机构带有明显的科层结构,下放到学院的各类职能部门又很难在行政级别上给予界定,而不界定行政级别,又很难开展相应的校外联络工作。而真正打破这种科层结构,又不是学校层面可以解决的问题。因此,从当前的校内外管理体制来看,我国高校真正做到校院两级分权管理很难实现。目前的“事权下移”式的校院两级管理体制改革,仅仅是应对校级管理难度增大而作出的适应性管理结构调整。真正做到校院两级分权还有很长的路要走,至于走多远,还主要取决于政府与高校关系的改革状况。

(二)现行校、院二级管理体制的三种模式

划分校院两级的管理权限,其根本目的,就是通过给予学院比较独立的学术自主权,建立有效的激励机制,激发学院围绕学校的学术发展战略目标,主动积极地提高学术水平。课题组在调研过程中,也希望试图总结出几种有规律可循的改革模式,但调研结果发现,高校校院两级管理有不同的分权形式,各高校在校院两级权限划分中,不同学校在权限划分的内容、程度和方式上都有各自的特点,甚至同类高校采取了不同的分权模式,并且很难明确的评判,同类高校分权程度高低对学校办学效益的有什么不同影响。例如,985高校中,武汉大学自2006年实行了以财务管理为核心的校院两级管理体制改革,浙江大学则实行的是集中统一领导的财务管理;同为985平台高校,中国矿业大学实行了10年的校院两级财务管理改革,而华中师范大学实行是集中领导,分级预算,统一核算的模式;地方高校大部分实行的是事权下移的模式,而浙江工业大学实行的是校院两级管理的自主理财改革模式。

虽然很难在短时期评价出同类高校实行不同的分权管理模式,在办学效益上有多大的差异。但是一个很明显的事实是,从采取校院二级管理改革时效比较长的高校来看,他们的改革确实获得与改革目标相符合的收益,并且这种效益将会持续存在,这也是他们继续坚持这种改革的原因所在。校院二级管理,实际上是对资源配置决策权力的划分,资源通常包括人、财、物、事,其中物和财往往在一起,这对于任何类型的学校,都是通用的。因此,校院两级权限划分,主要包括事务管理、人事管理和财务收支等三方面内容。如果按照这些权力划分内容可以将目前实行校院两级管理改革的高校,也分为三种改革模式。

一种是教学、学生和科研等诸多具体管理事权在校院两级管理中的划分,这是大多数高校所采取的模式,即“事权下放,但相应的财力配备没有冗余,学院还要承担一部分成本,人权由学校集中管理”。校院两级管理中,事权的划分是最基本的内容。通常是指高校的学术事务管理,包括学生管理、教学管理、学科发展、科研和社会服务等事项。在学校没有扩招之前,事务的管理基本是由校级职能部门来进行,而事项的具体执行任务由基层学术组织来完成。在扩招以后,高校基本都形成了校院系三级机构,高校大多数学术事务由原来的校级逐渐下放到学院管理并执行,这也是最初引发校院两级管理改革的初衷所在。

第二种是学校人事管理及分配在校院两级管理中的划分,这类学校除了事权上进行了校院的划分,在人事管理和分配方面,也进行了比较彻底的校院划分,例如所调查的浙江大学,其岗位设置、聘任、考核和分配都基本下放到学院进行。校院两级人事管理的内容主要围绕教师职称的晋升、教职工年度考核及分配、岗位的设置、岗位的聘期考核及聘任、人才引进、内设机构负责人的任用等进行划分。这方面的校院两级管理,分为两种,一种是学校定学院的编制,同时学校关键岗位,包括中层机构负责人和教授的岗位聘任由校级决策,机构以下人员的聘任由机构副教授及以下岗位由学院进行;一种是学校只定编制数和岗位类型,而学院具有完全的岗位设置、聘任和评价绩效的权力。

第三种是以财务二级管理制度为核心的,涉及人、财和事权在校院两级权限划分的改革。从分权的程度看,这种改革涉及学校组织、各种人力、物力和财力,以及各种任务目标的方方面面的改革,是一种权责利比较完整统一的划分方式,被认为是比较彻底的校院两级管理体制的改革。财务管理的两级划分,涉及到高校需要全面核算各二级单位的运行成本和事项,是将人、财、物统筹考虑的全面分权管理,所以真正以财务管理为核心的校院两级管理改革并不多。从已经改革的学校以及文献研究来看,以财务管理为核心的校院两级管理改革,首先进行比较慎重的顶层设计,需要真正将人、财、物和事统筹考虑,划分合理的二级实体单位结构,这相当于重新设计组织结构;其次将经费按照人、物和事所需要经费,通过测算,确定二级单位的收入和支出项目的划分,最后打包分配给各二级单位,二级单位因此获得经费使用权、人事调配权和事务管理权,相对独立完整的管理权限,激发了学院办学的主动积极性。通常校院两级财务管理的焦点在于校、院收入来源的划分,主要围绕本科学生学费、研究生学费以及国家培养费、专业学位及成人教育、研究生课程进修班收入、校外培训班收入、校友捐款、科研管理提成和专项经费等收入的比例或额度划分。校院级经费支出划分,一是日常运行费,包括教学运行、学生管理、公用经费等支出项目。二是投资建设经费,分房屋建设和维修、教学科研设施建设以及学科建设等专项项目经费。三是教师收入支出,按照工资结构分固定工资、补贴或福利、岗位津贴和年终奖金四个项目。不同学校,在项目的确定、项目内容、经费比例额度都有较大差异。

每所高校的发展都离不开人、财、事三大要素,以上三种两级管理模式分别是事权和人权,以及人财事三种权力组合下放的模式。其中,事权的下放由于没有结合人和财权,学院院长不满意率比较高,认为学院就是学校的生产队,没有形成有效的激励。按照理论分析,这种模式即使有文件规定,由于对于不确定的事权没有相应的资源配备,没有形成完整的剩余控制权激励,学院实现学校的目标的积极性并不高。而后面两种模式将资源和事权结合起来,学院对于不确定信息,可以拥有资源的配置权,对于所承担的事务就有了有效手段推动,形成了比较有效的剩余控制权激励,因此,学院积极性得到很好的调动,特别是以财务管理为核心的校院两级改革,具有比较完整的剩余控制权,因此被称为比较彻底的改革;同时,学院也负有了比较完全的责任,有利于问责的实施。

总之,从所有学校共有的人、财和事权角度来划分改革模式,可以很好的将资源配置理论规律和现实的管理内容有效的结合起来进行分析,即方便了研究的便利,又可以使不同的学校根据学校的具体情况,因校、因地、因时,将三类要素资源进行合理配置。其中,需要注意的是:一是确定学校的发展目标;二是通过授权,给予学院比较完整的人权、财权和事权;三是授权要有明确的文本文件,防止学校的越位和缺位。

(三)国内部分高校在实行校、院二级管理改革中的经验

在对各类高校进行的校院两级管理体制改革细则的分析中发现,高校对校院两级管理体制改革的切入点,主要在教务管理和财务管理两个方面。教务管理是“事权”方面管理重心下移的典型,财务管理则是“财权”方面管理重心下移的典型。比如北京工业大学和华侨大学对校、院二级教学管理办法中对学校一级和学院一级的教学管理工作的主要职责进行了明确的划分;江西理工大学按照“整体设计、分步实施,突出重点、全面推进”的思路展开校院两级管理体制改革,并分三个阶段逐步推进;中南大学专门成立了校、院二级教授委员会作为与管理决策机构平行的管理咨询机构来平衡学术权力与行政权力配置,进一步推进两级管理体制改革;集美大学、哈尔滨理工大学和中国政法大学从科研工作、教学工作、学生工作、人事工作、财务工作等方面,全方位对校院两级管理的实施细则进行了说明。

1.中南大学

校院两级管理体制的管理机构由管理决策机构和管理咨询机构组成。管理决策机构的层级为:校党委常委会、校务委员会—院党委(总支)委员会、院务委员会;管理咨询机构的层级为:校教授委员会—院教授委员会。校院教授委员会由具备一定学术和行政管理能力的资深教授(原则上为非现任校、院二级党政领导)组成。校教授委员会由全校教授代表会议选举产生,由25-27人组成;院教授委员会由本单位全体正、副教授会议选举产生,由5-7人组成。校教授委员会的主要权限与职责:(1)为学校的事业发展规划、阶段性发展目标及重大政策、改革方略的制定提供决策咨询;(2)对校党政(机关)的管理过程及效果进行监督评估;(3)参与推荐副校级、各部处正职的任职候选人;(4)对校内外所有高层次人才计划(基金)人选、教学科研系列校聘关键岗位人选进行评价,并提出建议意见;(5)应邀列席校务会议,参与学校重大事宜讨论,但不行使表决权。院教授委员会的主要权限与责任:(1)对学院的事业发展计划、重要政策和改革措施提供决策咨询;(2)对学院党政(机关)的管理过程及成效进行监督评估;(3)参与推荐学院党政副职和学院下属机构正职的任职候选人;(4)对本学院拟引进人才,本单位教学、科研系列院聘关键和重点岗位拟聘人员进行评价,提出建议方案;(5)对本学院的校内外所有高层次人才计划(基金)推荐人选进行评价,向校教授委员会提出推荐意见;(6)应邀列席本学院院务会议,参与重要事宜讨论,但不行使表决权。

2.中国政法大学

学校的管理权限:(1)学校实行一级核算,管理学校全部资金的收入、支出;(2)制定学校经费分配方案,核定各院的学年经费;(3)审定校内各院预算编制情况;(4)通过专项经费对学院发展进行调控;(5)监督、收缴各院创收应上缴的比例;(6)统筹和分配办学经费,按学年及时下达人员工资、津贴及公用经费;(7)监督两级财务管理单位预算执行情况和财务制度执行情况。

学院的管理权限:(1)编制本院学年经费预算,统筹安排学年经费,自主制定经费分配政策,制定季度用款计划,并报财务处备案;(2)学院要充分利用办学资源,开源节流,搞好创收;(3)做好专项经费的申报工作;(4)催缴本院学生学费;(5)在经费管理与使用上接受校财务处的指导与考核。

学院经费及其他收入的来源:(1)本科生业务费,指日常经费、实习、实践及包括招生和就业在内的各类专项经费;(2)研究生业务费,指日常经费、研究生课酬、指导费、调研费以及包括招生和就业在内的各类专项经费;(3)校聘岗位人员经费,包括基本工资、国家及政府津贴、校内津贴;(4)各院之间交叉上课取得的教学业务费;(5)学院创收按学校规定的分成比例取得的其他收入;(6)基础教学单位从各学院取得教学酬金,作为经费的来源;(7)各类科研项目经费及科研活动经费。

学校向学院拨付各项经费的原则:(1)人员经费按照校聘岗位核准拨付(以人事处测算的情况为依据);(2)基础教学和各院部之间结算按课时计算的业务费,以教务处核准的教学工作量为依据;(3)本科生、研究生的业务费,依据学校制定的分配比例下拨;(4)部拨专项和列入学校预算的专项,由相关处室组织有关院、部参与实施;(5)学校每学年按各院学生缴费情况拨付学年经费。

校院两级经费开支范围:由学校负责开支的项目:(1)学校统一管理的房屋维修费,学校公共教学设施的设备购置及大型设备维修费;(2)教学专项经费,包括学科建设、教材建设、教改经费、军训经费、实习管理费,参加全国性比赛集训等经费;(3)本科生、研究生生活补助费,研究生奖学金;(4)科研专项补助经费,在编科研所的日常经费以及学校确定的科研项目和项目配套经费;(5)按学校标准支付的人才引进专项经费;(6)学校按计划安排的招生和就业工作专项经费的80%;(7)教育部拨的各类专项经费,以及学校预算中安排的校级专项经费;(8)按规定提取的职工福利费的30%部分;(9)其他由学校决定的开支项目。由学院负责开支的项目:除由学校负责的经费开支项目以外的经费均由各院负责管理开支。

3.武汉大学

(1)两级财务管理的基本内容

院级财力来源:本科学生学费4000元/人;研究生学费以及国家培养费50%;专业学位及成人教育、研究生课程进修班收入70%;校外培训班80%以及其他收入。院级财力主要承担:学院教职工的工资;岗贴;劳酬;学生教学、实践等培养经费;学生经费(本科生的勤工助学以及研究生“三助”);日常行政费用,水、电、气支出;学校规定的建设配套经费;小型维修等。

校级财力来源:国家拔款;学费收入的剩余部分;校友捐款;科研管理提成;专项经费等等。校级财力主要承担:校级教职工的人员费用;学生的奖、贷、困、补;公共实验平台等的建设;学校公共事业费;基建项目;大型维修等。

(2)两级人事管理的基本内容

校级人事管理:编制的指导性意见;关键岗位的设置;年终学院业绩考核;教授职称晋升审核等其他人事管理工作。

院级人事管理:固定岗位与流动岗位的设置;教职工招聘;人才引进;教职工年度考核;工资晋升;内设机构主任及以下人员的任用等。

4.东北师范大学

东北师范大学侧重建立新型学术领导模式,按照“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的新型高校管理领导模式,在各个学院成立了教授委员会。教授委员会与行政班子、学院分党委的关系划分明确,教授委员会的主要任务是:对学院的重大事项行使决策权,并对行政班子执行决策情况进行督促和检查。行政班子主要任务是:对学院的行政工作行使行政管理权,教授委员会做出的决策,由院长负责组织实施。学院分党委主要任务是:政治核心,保证监督。这种纵横权力划分明确的决策体制,也成为改革的一种成功途径。

学院教授委员会的职责和权力共有8项,从中也反映了学院拥有较大的人事权、财物资源配置权和学科发展决策权:(1)讨论、确定学院的发展规划;(2)制定本科生、研究生教学计划或培养方案;(3)学科建设和教师队伍建设规划;(4)教学与科研组织形式;(5)开展国际学术交流与合作;(6)学院支配的人、财、物资源配置原则;(7)工作考核、成果评价,教师职务聘任;(8)学年工作计划和年度工作汇报。

学校的职责和权力主要是:负责编制政策(经费)和规划(本科生、研究生)以及实施情况的检查,跨学科的科研平台建设、重大项目的建设、重要人才引进等涉及学校宏观性和战略性的工作。

5.浙江大学

浙江大学推行的二级学院教学管理体制凸显了我国院级教学管理的主要特色:

(1)人才一培养模式。新浙江大学采用现代化教学手段,课程设置体现“宽基础、多模块”原则,充分利用优势,以培养复合型创新人才为宗旨,构建新型模式,学分制和选课制自2000年实施以来,逐步推行模块化课程,并积极打造校、院两级课程平台,为实现学科交叉专业渗透将主修辅修专业与第二学位贯通实现了按学分选课的二级学院教学管理体制。

(2)教学方法。复合型人才的培养不能仅靠教师课堂授课,传统的单向知识传输和结论性教学已经难以应对现代化教学进程。为了启发学生的自主创新性,和实践能力,学院尽量减少授课时间,让学生有更丰裕的时间去独立学习或参与到研究实践中。同时,学院将研究的成果融汇到教学中,在教学中做到与时俱进,一改往日学生“唯识唯师”的错误理念,帮助其树立“唯实”的学研精神。

(3)考核方式。丰富考试形式和考试方法;建立动态的评价制度;以学分绩点作为评奖评优、保研推荐的主要依据等。目前,我国高校普遍采用此办法。当然,我国高校二级教学管理也同样存在一些问题,除却上文人事管理和财务管理体制中提及的诸如认识不足、权责不明等类似问题以外,校院二级教学管理机制不顺是比较明显的问题。校院二级教学管理运行机制要求高校系统内的各个构成要素之间相互联系和相互作用,这种相互联系和作用的方式影响着高校系统各构成要素之间教学功能的发挥。过去,高校内部教学资源配置和使用完全依照计划经济下的模式,由上级指令决定,导致高校严重缺乏必要的自主权,招生、教学、人事和基础建设利用率都受到束缚,单就二级学院教学管理而言,运行机制的不顺极大的影响了院级教学质量。随着我国高校校院二级管理体制不断推进和完善,理顺二级教学管理运行机制是提高教学质量的前提。

 

四、完善高校二级学院管理体制的对策分析

(一)我国高校二级学院的权力分配对策分析

针对当前普通高校内二级学院权力分配现状,就目前学校内部权力分配活动而言,还存在基本要素释读不当,建构学校内部权力结构体系缺乏有效支撑的问题,权力分配路径在二级学院互动建构与高层放权建设之间尴尬徘徊,建构自主性学校内部权力结构的追求屡遭问难。因此,普通高校二级学院的权力分配应该从以下几个方面进行思考:

1.学校内部权力分配的最终目的是建构一套有效的权力结构体系,但这首先需要明确体系中的基本要素及其间的关系,如权力类型、权力主体和及其结合机理等。虽然目前无法对二级学院权力分配的范畴、边界属性以及获取机理加以准确解释,但从理论上来讲,对二级学院权力分配的范畴应当再宽泛一些。我国普通高校与二级学院在权力分配时集中于行政权力与学术权力的分配,忽视了其它众多形态的权力,如政治权力、经济权力、象征性权力等,从而降低了权力分配中和分配后的效力。高校内部的权力分配在可控范围内,应更加多样化,积极尝试将各种形态的权力分配到二级学院中。

2.权力分配不是既定权力的垂直性“收权”、“授权”和“放权”,它理应具有一定的权力范畴。我国普通高校应关注的是,对二级学院下放的权力是否在合理的边界之内,是否被限制于与权力不相符的过分狭小的空间内,占有该权力的主体是否合理等。简而言之,高校对于下属二级学院的分配不是简单的平均分配,需考量到学院作为接受主体应占有的权力范畴的合理性,并具体到学院内部的权力人身上。毕竟权力不是具体的实物,拥有权力则需要在互动关系中占有相应资源,高校如何使用权力生成的核心要素—资本,如何将权力的分配通过资本的合理分配进行下去,是至关重要的。

3.权力分配路径所面临的主要困境是遵循由上而下还是由下而上的模式。如果以前者为起点,在整个教育管理体制未发生变革的情况下,这一路径只能停留在表层上,很难落实;如果以后者为起点,由于二级学院缺乏基层民主力量和互动机制,一旦权力下放,学院内部就往往会出现混乱。其实,在这一难题的背后潜藏着一个重要的思维假设,如果将高校仅仅看做一个行政组织,那么对该组织权力分配模式应着眼于二元分立的哪一极,其中一极是通过微观层面的基层互动建构二级学院权力,另一极则是以宏观体制为依托通过高校高层管理集团放权。良好权力机制的形成需要以两极合理融合为前提,如何寻求到可以融合双方的因素及运作机理,这亦是今后高校需思考的重要问题。

4.在教育发展进程中,建构具有教育自主性的学校内部权力结构,一直是教育工作者内在的追求。他们认为学校内部权力系统有其特殊的内涵和运作机制,从教育终极追求的预设而言,需要建构一套具有教育自主性的内部权力体系,而二级学院权力体系便属于这种权力结构模式。但就我国普通高校的现实而言,学校的内部权力结构基本上是外部行政体制的变体,在二级学院的设置和结构布局方面以及职责的承担和执行方面,形成一个同构模式。这种权力格局,使学校自身变成了一个上级相关行政机构的执行部门。这既不利于学校实施具有针对性的自我管理,更不利于学校发挥自身的积极性和创造性。管理层不仅需要将权力分配到二级学院当中,同时还需要建立一套与之相匹配的、具有教育自主性的校院二级管理体制。

(二)我国高校二级学院的发展定位问题分析

建立合理有效的校院二级管理体制,需要二级学院具有合理的发展定位。从层次定位来看,二级学院可发展或研究生、或本科生、或专科生为主的的二级学院,这一般取决于高校和学院本身设置的专业以及培养计划而定,比较容易确定。从学科方向来定位,则可走综合性、多科性或单科性二级学院的道路,这与综合高校、大类高校(理工类高校、政法类高校)和专科类高校(军事类高校)类似,与学院学科建设息息相关。从规模大小来定位,又可分为额定规模、超额定规模、低额定规模等类别,显而易见,二级学院实际发展规模与额定规模的对比决定了它的发展定位。这些发展定位分类方法对二级管理的影响并不大,且确定以后稳定性较高,轻易不会发生改变。对于二级学院发展的合理定位,是作为二级管理体制发展方向的参照物,从而形成学院内自上而下的体制趋同性,避免出现不同专业间、不同部门间因发展方向的分歧产生混乱,浪费建设成本。明确的发展定位,对于教师而言,有助于倾斜工作重心,并且根据学院的需要进行合理安排;学生而言,则会形成相对完善的培养框架,提高教学效率。

(三)完善高校校、院二级管理体制的具体对策

我国普通高校二级学院管理体制存在问题的根本原因在于:二级学院原有管理方面管理力量薄弱、管理架构不清、规章制度空白理论体系不健全;现有权力分配不完善、二级学院发展定位不明晰;理念与实际不符;财务、人事等典型问题仍然明显。为此应科学地借鉴其他国家/地区高校学院管理中的有利经验,以及国内相对成功的个案中值得学习的举措和模式,在多渠道吸收和借鉴的基础上,总结分析,科学地设计内部管理体制架构,协调处理好层级管理关系,在各方面加以调整、整章建制,积极创新二级管理体制,以便实现二级学院的科学发展。具体而言,完善我国普通高校二级学院管理体制,可以从二级财务、人事、教学以及科研等典型问题入手。

1.健全高校二级财务管理制度

按照同家法律、法规的有关规定,结合高校实际情况,在校内建立“统一领导,二级管理”的财务管理体制。“统一领导”足财务管理的前提,在这一前提下,高校可根据实际情况,选择适合自己的财务管理体制。对于规模较小的高校,可实行集中管理为主,仅在二级学院设置二级管理负责人;而对于规模较大的高校,则实行两级管理。校一级适当放权,宏观调控监督,二级学院接受学校的领导,定期汇报院内财务活动,上报财务报表。重大的经济活动、规章制度由学校决策,统一管理,同时须采取强有力的措施规范二级学院的会计核算与财务管理,预防和遏制腐败现象。此外,应鼓励二级学院尽量发挥财务自主性,提高资金的使用效益,从而调动二级学院理财的积极性,为高校平稳发展提供财力保障。

首先,应完善和创新内部控制制度。高校强化内部控制管理,应进一步加强内部审核监督,强化二级学院会计监督的再监督,提高内部控制的效率。正如我国高校应按《会计法》的规定“建立、健全本单位内部会计监督制度”,特别是要加强对二级学院货币资金、实物资产和工程项目的内部会计控制制度,并针对不同的控制对象,相应制定不问的内控制度。除此之外,创新二级学院创收经费收入、支出及分配相关制度,明确二级财务单位的责、权、利,对二级学院既有激励措施又有约束机制,加大对创收经费的监控,在同一控制程度下对二级学院的创收经费与财政性经费实施控制等。此外,制订内部控制制度时高校(制定者)应具有前瞻性,避免短期效应,设身处地从被监管者的角度出发预测其可能出现的问题,未雨绸缪,制订出具有超前和创新双重特性的内部控制制度,防患于未然。

其次,加强二级学院会计队伍建设。高校各项事业的快速发展对财务管理队伍整体管理水平、人员素质和业务能力提出了更新的、更高的要求,即使是作为高校的二级单位的财务管理人员,也不能仅仅满足于记账、算账和报账。因此对于有条件的高校应建立健全二级学院的会计核算机构,对财务人员提供与时俱进的培训、学习、交流机会,并在学校内部实行会计委派制。如对校办产业中规模较大的能独立核算、自负盈亏的单位,由于其资产主要是由学校投资的,对其可实行财务主管委派制。对被委派的二级学院的财务工作起到监督和指导作用;其他经济业务不是很多的二级学院,只需派出一名财会人员担任具体会计核算工作,并定期向学校财务部门上报财务报表。这样既可提高二级学院的会计核算水平,为高校财务管理提供较准确的会计信息,同时又可节省设置二级学院会计核算机构的费用。

2.完善高校二级人事管理体制

校院二级人事管理,不仅意味着下放人事管理权限、提高人事工作的效率、增强基层人事管理的活力,还应明确管理职责,加强人事宏观调控职能,促进人才资源的整体开发。高校人事管理体制改革更多的是责、权、利的重新划分。首先理顺学校内的各种权利关系,建立科学合理的校内管理新体制。否则,二级学院会无从做起,实现起来会出现很多矛盾。因此有必要重新划定校、院两级的人事职责与权限。

要填补人事管理制度体系方面的欠缺,首先要认清校、院两级各自的权限范围和我国普通高校的现状。校一级重在制订和组织实施,院一级主要是贯彻执行,目前我国人事规章制度主要集中于校一级,二级学院除了分配制度和部分岗位职责外,制度建设显得很单薄。随着二级人事管理的推进和责、权、利的重新划分,学校响应教育部关于“规范管理行为”、“进行有效监督”的要求,加强校院二级的人事管理制度建设势在必行。校一级在完善原有管理制度的基础上,要把下放到学院中的权责利通过制度和规范表现出来,并按照一定的程序落实下去,具体表达,严格操作。二级学院则要经历从无到有的过程,本着科学化、规范化、可操作化的理念,建立相应的引进、培养、考核、奖惩、聘任、职评、分配等一系列制度。需要注意的是,这些名目繁杂的人事制度首先要围绕一个共同的目标,即师资队伍的建设目标,还要符合二级学院发展的首要目标。其次要相互联系、形成体系,就像L高校W学院中那样,根据竞争、激励机制的运作要求来建立。格外要注意的是结合学院实际情况制订一些有利于引进和培养高层次师资的相应规定和优惠政策,这也是W学院在人事制度方面带我们的启示之一。再次,要规范、明确制度的指导思想、原则、政策条款、操作程序、适用范围、执行时问和责任部门等。

实行二级管理后,为调动校院二级的积极性和进行有效的监控,需要建立双向的目标考评制度。需要指出的是学校的各职能处室是根据学校的不同发展时期和任务需要设立的管理服务机构:代表学校行使一定的管理职能,因此,在校院两级管理中,学校各职能处室应肩负着非常重要的任务。首先要和学校保持一致,具有全校一盘棋的思想,不仅自己要精简、高效、优质服务,同时还要经常深入基层,发现具有普遍性的问题,宏观制定政策,组织协调,监督检查、指导。为了保障学校和上级机关信息畅通,代表学校对外处理相关事务中基本上也应由代表学校的各职能处室来完成。因此,学院对学校(特别对职能部门)的宏观管理目标、政策措施和服务质量等方面也要进行目标考评。实行双向互评,以评促建。具体来说,建立行之有效的人事管理体制,可带动整个二级学院管理体系的发展。从L高校W学院的案例不难看出,它的成功之处就在于其二级人事管理的理念与实践的创新。实体型二级学院应积极发挥其人事管理的独立性,在聘用、教学考核、科研成果绩效等环节中不仅要有详尽的制度作为依托,还要积极探索新模式、新方法,并建立与之相匹配的组织机制,尤其在绩效考评环节,如何调动教师的积极性是影响二级学院管理体制的最重要因素之一。以聘期考核为主的“教授委员会”投票排序考核模式,可作为今后二级人事管理体制的参考方向。

3.加强二级教学管理体制、创新二级科研管理体制

正如前文所说,人事和财务管理体制须遵循相对严格的程序,因此其形式上相对稳定。但是,二级教学、科研管理体制会因学院发展定位的不同而产生较大的差异,这说明二级教学、科研管理体制具有更为广阔创新空间。

加强二级教学管理的核心是明确学校与各院系部各自的管理目标、分清责任、简政放权、管理重心下移,各学院的二级教学管理则是在学校的宏观管理目标和相关规范要求下,结合各自的学科专业和人、财、物等资源条件,制定具体的专业人才培养方案,以及相应的管理办法、实施细则等。换句话说,校级教学管理重在目标管理,而各学院的二级教学管理重在教学活动的过程监控及其日常管理。高校领导和二级学院教学管理工作者首先要转变对二级教学管理工作的片面认识,要树立正确、统一的教学管理思想,明确二级教学管理的重要地位。首先要认识到教学管理人员的知识、能力和素质等直接关系到二级教学管理的质量和管理目标的实现,高等教育快速发展的今天,教学管理的理念、模式和专业知识也在快速地发生改变,因此要加大对教学管理人员的培训力度,稳定教学管理队伍,这一点偏向于人事管理体制的范畴,说明二级学院管理体制的各内容本身就是相辅相成的。另一方面,二级学院应采取激励措施稳定教学管理队伍,制定详尽有效的绩效政策。

在制定和完善二级教学管理规范的基础上,还应充分发挥教研室的作用。无论是二级管理中的哪个方面,完整的制度建设都是必不可少的。高校二级学院教学管理体制,是直接涉及教学各方面的一项重要且复杂的系统工程,其内涵包括教学计划的制定、教学运行、质量管理、绩效评价等等。高校两大权力—行政权力和学术权力在教学管理环节中碰撞最为激烈,这是因为高校二级教学管理兼具行政管理和学术管理的双重特性,故此也需要更多地考量专业、学科的不同特点和要求。二级学院在遵守校级相关制度政策的前提下,进一步补充、细化和完善学院教学管理制度,是为了人才培养方案得以具体实施,达到预期目标。具体来说,二级教学管理规范应包括:授课计划的编制、教学计划表的执行、教学质量监控体系的建立、教学过程的质量检查、毕业论文和毕业实习的组织、教学研讨会的组织、教学资料归档等。

在二级管理模式下,科研管理任务由科学技术处(或类似职能部门,下同)下放到二级学院。这种新型的科研管理模式函待改举和完善,以适应我国现阶段科研管理工作的要求。由于二级学院发展定位的不同,可能并不涉及或很少涉及科研工作,因此,对于二级科研管理体制主要针对那些“研究型”(包括混合型中偏向研究型)二级学院。在二级学院内建立一支强有力的科研管理队伍,提高学校整体科研工作效率。在校级科技处总管理下,二级学院下设完整的科研机构组织。院级方面可由学院高层领导宏观指示,带领本学院的科研管理工作,必要的情况下还可以配置辅助性人员,如规模较大的二级学院可设立一位科研秘书,让他负责科研管理中日常事务性工作;选取不同层面的具有学术权威的代表性教师教授,组成学院科研决策机制的二级学术委员会。在发挥创新能力方面,学院要主动把握相关领域学科的发展动向,使学院真正在把握学科方向、学术评价、科研的考核等各方面发挥着重要作用。为充分调动学院内科研人士创新的积极性,实现科研管理的专业化,管理人员不仅要增强绩效管理意识和“以人为本”的服务意识,还应树立市场观念,积极主动加强与企业之间的联系,即时了解企业的科研技术需求,为学院教师提供争取项目的平台,促进“产、学、研”相结合,加快学校科技成果转化速度。

最后,学校、二级学院管理人员与教师间应加强沟通,无论是学术方面的探讨还是科研工作上的交流,加深相互的了解,互相熟悉学校内各项科研工作的内容和要求;管理人员还应主动掌握本学院/系科内科研人员的动态科研信息以及科研成果,并积极与科技处沟通、交流,同时制定出具有本部门特色的科研激励方法。此外,二级学院科研管理应与人事管理、教学管理紧密的结合在一起,做到教学一科研、人事一科研为一体的二级管理制度。

 

五、以H大学为例的校、院二级管理体制改革方案研究

(一)校、院二级体制管理机构设置

校、院两级管理体制的管理机构由管理决策机构和管理咨询机构组成。管理决策机构的层级为:校党委常委会、校务委员会—院党委(总支)委员会、院务委员会,管理咨询机构的层级为:校教授委员会—院教授委员会。校、院教授委员会由具备一定学术和行政管理能力的资深教授(原则上为非现任校、院两级党政领导)组成。校教授委员会由全校教授代表会议选举产生,由25—27人组成;院教授委员会由本单位全体正、副教授会议选举产生,由5—7人组成。

(二)管理机构的权限与责任

1.校党委常委会、校务委员会的主要权限与责任

(1)制定学校的整体事业发展战略与规划,制定学校的阶段性事业计划和发展目标并监督实施。

(2)制定和颁布学校的各项宏观政策与规定。

(3)决定学校二级单位的机构设置、人员编制总量、各类岗位职数比例,负责校聘关键岗位人员的聘免和考核,审批本科及以下文化程度的补充人员和临时工用人指标。

(4)筹措和分配办学经费,按学年度及时下达人员工资、津贴及公用经费、专项经费,为学院的发展提供必要的物质保障。

(5)组织建设和管理全校性公用教育资源及超越学院层次的综合性核心课程和跨学科的研究中心(研究室)。

(6)统筹规划全校的教学科研、师资建设、人才培养、党建思政、学生管理、校园文化、公共关系与公共形象、后勤保障等工作。

(7)对全校教育质量和办学效益实施监控与评估。

(8)定期组织召开校情通报会,做到校务公开、财务公开。

2.校教授委员会的主要权限与职责

(1)为学校的事业发展规划、阶段性发展目标及重大政策、改革方略的制定提供决策咨询。

(2)对校党政(机关)的管理过程及效果进行监督评估。
  (3)参与推荐副校级、各部处正职的任职候选人。

(4)对校内外所有高层次人才计划(基金)人选、教学科研系列校聘关键岗位人选进行评价,并提出建议意见。

(5)应邀列席校务会议,参与学校重大事宜讨论,但不行使表决权。

3.院党委(总支)委员会、院务委员会的主要权限

(1)组织、人事管理权。在学校政策规定和下达的各项指标范围内,有权设置和调整本单位内部的教学、科研、实验及行政等机构(不定级别);有权聘任内部机构负责人(有关待遇由学院决定);有权设置单位内部具体工作岗位,制定相应的岗位职责及任职条件,聘任、解聘除校聘关键岗位以外的各类人员;有权评聘高等教育和自然科学研究两个系列副高及以下的专业技术职务;有权根据年度教师补员计划自主引进和选留硕士以上人员(如学校发现有不当人员,有权拒绝接收);有权自主确定教职工满负荷工作量的标准,制定本单位教职工年度考核细则;可审批本单位人员的探亲、婚、产、病、丧、事假(学院党政一把手请假由学校审批)。

(2)分配自主权。有权根据学校的有关指导性政策,在划拨的人员工资津贴总额内制定本单位的具体分配方案,鼓励有条件的学院进行个人实际工资与档案工资脱钩的分配改革。学院可将学校下达的工资总额、岗位津贴与本单位根据学校有关规定提取的福利基金及创收提成费用打通后一并分配,但应确保优秀人才、学术带头人和中青年教师及管理关键岗位人员待遇的提高。

(3)经费使用自主权。学院对学校切块划拨的公用经费具有统筹权和审批权,超支自筹,节余留用。

4.院党委(总支)委员会、院务委员会的主要责任

(1)根据学校下达的目标任务,制定并上报本单位阶段性和年度事业发展计划并具体组织落实。

(2)在学校指导下,具体负责本单位的学科专业、师资队伍建设及教学科研、人才培养、党建与思想政治工作、学生管理及其它日常事务性工作等。

(3)在学校的统筹规划下,完成重点学科、博士点、硕士点的申报及“211工程”、“卓越工程师计划”项目建设等非常规性任务。

(4)在国家和学校政策法规范围内,积极开展学院间、院企间、学院与社会间的合作办学和科技服务,提升学院的造血功能,提高办学质量和办学效益。

(5)及时将本单位的岗位设置方案、人员聘任(含专业技术职务评聘)结果、分配方案等报人事处备案。及时向人事处报告本单位人员的异动情况及到达离、退休年龄的人员名单。

(6)定期召开院情通报会,做到院务公开、财务公开。

(7)完成学校交办的各项工作任务。

5.院教授委员会的主要权限与责任

(1)对学院的事业发展计划、重要政策和改革措施提供决策咨询。

(2)对学院党政(机关)的管理过程及成效进行监督评估。

(3)参与推荐学院党政副职和学院下属机构正职的任职候选人。

(4)对本学院拟引进人才,本单位教学、科研系列院聘关键和重点岗位拟聘人员进行评价,提出建议方案。

(5)对本学院的校内外所有高层次人才计划(基金)推荐人选进行评价,向校教授委员会提出推荐意见。

(6)应邀列席本学院院务会议,参与重要事宜讨论,但不行使表决权。

(三)运行原则

1.学院的一切活动都必须在国家和学校的法规政策范围内进行,必须有利于学校整体办学目标的实现和办学质量与办学效益的提高。

2.学校和学院在管理决策过程中必须坚持民主集中制,管理决策机构必须自觉接受同级教授委员会的咨询与监督,事关学校和学院发展的重大决策必须首先充分听取和吸收同级教授委员会的咨询意见。

3.校、院两级管理体制正式运行后,学校对学院的管理与监督由过程管理为主转为以目标管理为主,学校主要依据校、院双方签订的目标责任书对学院整体工作及其领导班子进行年度和任期考核,考核结果与本单位相关利益直接挂钩。

 

附录1:调查问卷

 调查问卷

 

 

尊敬的先生/女士:

您好!非常感谢您抽出宝贵的时间与我们合作。河北工业大学高等教育发展研究中心正在进行一项有关高校校、院二级管理体制改革的研究。本调查问卷为匿名调查,旨在了解高校校、院二级管理方面的真实情况,您的答案仅供统计分析之用,我们保证对您提供的所有信息严格保密,问卷的回答没有对错之分请您根据实际情况和内心的真实感受填写问卷,由于答题不全的问卷无法进行统计分析,请您逐题作答,不要遗漏。

您是代表某高校来填写本问卷的,请您站在所在高校立场上完成以下问题,衷心希望您能将信息反馈,在此对您表示感谢。

祝您工作顺利身体健康,谢谢!

 

河北工业大学 高等教育发展研究中心

 

一、 基本信息

1、 您的学校所在的地区(省/市)_____________

2、 您所在高校属于:

985院校        □211院校       □地方院校

3、 您所在高校的类别:

□工科类院校     □文史类院校     □综合类院校     

□农、医、师范、政法等专业院校

二、 校、院分权管理现状调研

1、 学校的基本管理体制:

□一级管理体制       □部分二级管理       □完全二级管理

2、 学院的水电费由:

□全部由学校承担     □基本由学院承担   

□学校与学院各承担一部分

3、 学院的实验室、办公室等建设情况:

□全部由学校承担     □基本由学院承担

□主要由学校承担、也有学院财力也参与投资

4、 学院办公经费运行情况:

□校拨办公经费充足     □校拨办公经费不足,由学院补充

□校拨办公经费不足,学院也无补充

5、 教学管理经费运行情况:

□校拨办公经费充足     □校拨办公经费不足,由学院补充

□校拨办公经费不足,学院也无补充

6、  科研管理经费运行情况:

□校拨办公经费充足     □校拨办公经费不足,由学院补充

□校拨办公经费不足,学院也无补充

7、 重点学科建设经费运行情况:

□校拨办公经费充足     □校拨办公经费不足,由学院补充

□校拨办公经费不足,学院也无补充

8、 学院教职工工资分担情况:

□工资由学校全额拨付   □工资全部由学院承担

□工资大部分由学校拨付,学院也承担一部分

9、 学院教职工津贴分担情况:

□津贴由学校全额拨付   □津贴全部由学院承担

□津贴大部分由学校拨付,学院也承担一部分

10、 学院教职工超额完成科研与教学工作的奖励补贴分担情况:

□补贴全部由学校拨付   □补贴全部由学承担

□补贴大部分由学校拨付,学院也承担一部分

□无补贴

11、 学院教职工福利状况:

□学院无福利     □学院拨付福利占本院教职工收入5%以下

□学院拨付福利占本院教职工收入30%以上

12、 学院有无独立创收:

□无独立创收     □有独立创收,但无独立财务账户     

□有独立创收,并有独立财务账户

13、 学院创收主要来源:

□科研项目经费提成     □学费提成

□其他,请注明来源:_____________

14、 学院人才引进及聘用决策权:

□全部由学校决策       □全部由学院决策

□副教授以下由学院决策,教授及更高层次人才由学校决策

15、 学院职称评定决策权:

□统一由学校评审       □全部由学院评审

□学院评审后,学校还要进行二次评审

16、 本科生招生量情况:

□全部由学校决定       □由学校决策,但会征求学院意见

□全部由学院决定

17、 研究生招生量情况:

□全部由学校决定       □由学校决策,但会征求学院意见

□全部由学院决定

18、 重点学科的申报工作:

学校负责决策和组织申报的,学院仅起配合作用

学校下达新增学科点指标,学院对学科点申报自行决策和组织

19、 研究生日常管理情况:

□由学校负责           □由学院负责

20、 您对学校的二级管理状况是否满意:

□满意                 □不满意

 

附录2:访谈提纲

访谈提纲

 

 

调研范围:985院校、211院校、省部共建地方院校,以工科类院校为主,也包括部分综合类院校及政法类专业院校。

调研对象:主要为高校从事高等教育发展研究工作的相关人员,包括高等教育发展研究中心、高等教育研究所、发展规划处等主要负责人员。

调研内容:涉及国内高校学院制发展现状、目前高校校、院二级管理的分权现状、现行校、院二级管理体制改革的基本模式、高校实施校、院二级管理体制改革情况、推行校、院二级管理体制改革过程中遇到的困难及经验等。

访谈基本内容:

1、 贵校是否实行校、院二级管理?

2、 贵校实施校、院二级管理的基本模式?

3、 贵校二级管理的权利下放程度?

是只涉及教学、科研、学生管理等工作内容的下放,还是也涉及人事决策权、财权的下放?

4、 贵校实施校、院二级管理多久?目前运行的情况如何?

5、 贵校实施校、院二级管理过程中遇到了那些困难和阻力?是否解决?如何解决?

6、 贵校实施校、院二级管理过程中有哪些成功经验可以共享?

7、 贵校目前的财务运行模式是什么?

是“统一领导,集中管理”、还是“统一领导、分级管理”,若是“统一领导、分级管理”是“一级核算、二级管理”还是“二级核算、二级管理”?

8、 您对贵校目前的管理体制是否满意?您认为是否有需要改进之处?您的建议是?

9、 您还知道其他哪些学校在校、院二级管理改革中的成功经验吗?

录3:河北工业大学校院二级管理体制改革纲要(试行)

 

河北工业大学校院二级管理体制改革纲要

(试行)

 

 

一、指导思想

理顺校院两级关系,优化资源配置,强化学院职能,使学院成为充满活力的办学实体;以学科建设为龙头,提高教学科研水平;推进教育创新,提高教育教学质量和办学效益。

二、管理机构

(一)机构设置

1、校、院两级管理体制的管理机构由管理决策机构和管理咨询机构组成。

2、管理决策机构的层级为:校党委常委会、校务委员会—院党委(总支)委员会、院务委员会,管理咨询机构的层级为:校教授委员会—院教授委员会。

3、校、院教授委员会由具备一定学术和行政管理能力的资深教授(原则上为非现任校、院两级党政领导)组成。校教授委员会由全校教授代表会议选举产生,由25—27人组成;院教授委员会由本单位全体正、副教授会议选举产生,由5—7人组成

(二)管理机构的权限与责任

1、校党委常委会、校务委员会的主要权限与责任

①制定学校的整体事业发展战略与规划,制定学校的阶段性事业计划和发展目标并监督实施。

②制定和颁布学校的各项宏观政策与规定。

③决定学校二级单位的机构设置、人员编制总量、各类岗位职数比例,负责校聘关键岗位人员的聘免和考核,审批本科及以下文化程度的补充人员和临时工用人指标。

④筹措和分配办学经费,按学年度及时下达人员工资、津贴及公用经费、专项经费,为学院的发展提供必要的物质保障。

⑤组织建设和管理全校性公用教育资源及超越学院层次的综合性核心课程和跨学科的研究中心(研究室)。

⑥统筹规划全校的教学科研、师资建设、人才培养、党建思政、学生管理、校园文化、公共关系与公共形象、后勤保障等工作。

⑦对全校教育质量和办学效益实施监控与评估。

⑧定期组织召开校情通报会,做到校务公开、财务公开。

2、校教授委员会的主要权限与职责

①为学校的事业发展规划、阶段性发展目标及重大政策、改革方略的制定提供决策咨询。

②对校党政(机关)的管理过程及效果进行监督评估。

③参与推荐副校级、各部处正职的任职候选人。

④对校内外所有高层次人才计划(基金)人选、教学科研系列校聘关键岗位人选进行评价,并提出建议意见。

⑤应邀列席校务会议,参与学校重大事宜讨论,但不行使表决权。

3、院党委(总支)委员会、院务委员会的主要权限与责任

①组织、人事管理权

在学校政策规定和下达的各项指标范围内,有权设置和调整本单位内部的教学、科研、实验及行政等机构(不定级别);

有权聘任内部机构负责人(有关待遇由学院决定);

有权设置单位内部具体工作岗位,制定相应的岗位职责及任职条件,聘任、解聘除校聘关键岗位以外的各类人员;

有权评聘高等教育和自然科学研究两个系列副高及以下的专业技术职务;

有权根据年度教师补员计划自主引进和选留硕士以上人员(如学校发现有不当人员,有权拒绝接收);有

权自主确定教职工满负荷工作量的标准,制定本单位教职工年度考核细则;

可审批本单位人员的探亲、婚、产、病、丧、事假(学院党政一把手请假由学校审批)。

②分配自主权

有权根据学校的有关指导性政策,在划拨的人员工资津贴总额内制定本单位的具体分配方案,鼓励有条件的学院进行个人实际工资与档案工资脱钩的分配改革;

学院可将学校下达的工资总额、岗位津贴与本单位根据学校有关规定提取的福利基金及创收提成费用打通后一并分配,但应确保优秀人才、学术带头人和中青年教师及管理关键岗位人员待遇的提高。

③经费使用自主权。学院对学校切块划拨的公用经费具有统筹权和审批权,超支自筹,节余留用。

④根据学校下达的目标任务,制定并上报本单位阶段性和年度事业发展计划并具体组织落实。

⑤在学校指导下,具体负责本单位的学科专业、师资队伍建设及教学科研、人才培养、党建与思想政治工作、学生管理及其它日常事务性工作等。

⑥在学校的统筹规划下,完成重点学科、博士点、硕士点的申报及“211工程”、“卓越工程师计划”项目建设等非常规性任务。

⑦在国家和学校政策法规范围内,积极开展学院间、院企间、学院与社会间的合作办学和科技服务,提升学院的造血功能,提高办学质量和办学效益。

⑧及时将本单位的岗位设置方案、人员聘任(含专业技术职务评聘)结果、分配方案等报人事处备案。及时向人事处报告本单位人员的异动情况及到达离、退休年龄的人员名单。

⑨定期召开院情通报会,做到院务公开、财务公开。

⑩完成学校交办的各项工作任务。

4、院教授委员会的主要权限与责任

①对学院的事业发展计划、重要政策和改革措施提供决策咨询。

②对学院党政(机关)的管理过程及成效进行监督评估。

③参与推荐学院党政副职和学院下属机构正职的任职候选人。

④对本学院拟引进人才,本单位教学、科研系列院聘关键和重点岗位拟聘人员进行评价,提出建议方案。(包括:教师专业技术职务评审;调入教师的考核大宗物品设备的采购论证;研究生导师的遴选和研究生学位论文的审查等。)

⑤对本学院的校内外所有高层次人才计划(基金)推荐人选进行评价,向校教授委员会提出推荐意见。

⑥应邀列席本学院院务会议,参与重要事宜讨论,但不行使表决权。

三、学校—学院二者的职责与相互关系

(一)学校

1.教学管理

(1)负责学校教学发展规划管理;

(2)负责全校教学改革建设工作,组织各院部进行专业、课程、教材、实验室、实践教学基地、素质教育基地等教学基本建设;

(3)负责全校教学运行宏观管理,组织各专业制定并实施培养方案;

(4)负责学校教学质量监控; 

(5)负责学校教学成果的认定,组织优秀教学成果和优秀教师的评选;

(6)组织进行学校教学检查和评估。

2.科研管理

(1)制定并组织实施学校科研发展规划;

(2)制定、完善学校科研管理制度;

(3)负责重点研究基地、在编科研机构、非在编科研机构的管理工作;

(4)负责组织科研项目的申报、中期检查和结项,负责校级科研项目的管理工作;

(5)负责学校学术委员会及其下属的各专门委员会的日常管理工作;

(6)负责组织科研成果的奖励、认定和推介工作;

(7)负责组织全校性以及其他重要学术会议,负责协调各院学术活动;

(8)负责组织全校的科研统计工作;

(9)负责全校科研成就的宣传工作。

3.人事管理

(1)制定下达全校的人员编制;

(2)负责院以上的机构设置;

(3)整体规划全校队伍建设,制定相应配套政策;

(4)负责高层次人才资源的配置;

(5)负责全校性的人事管理和人力资源的开发;

(6)负责校级以上的评优。

4.财务管理

(1)学校实行一级核算,管理学校全部资金的收入、支出;

(2)核定校内各院的学年经费;

(3)考核校内各院经费的收支情况;

(4)安排专项经费的使用和结算。

(二)学院

1.教学管理

(1)制定和实施本院教学工作计划和教学改革计划;

(2)制定本院各专业的培养方案和教学计划;

(3)负责本院教学质量,落实学校下达的教学任务;

(4)落实课程负责人的聘任和考核工作;

(5)管理本院教学进程,监控本院教学质量,领导本院教学督导组开展教学督导活动;

(6)制定本院教学工作考核办法和教学工作量的计算办法。

2.科研管理

(1)制定并组织实施本院科研发展规划;

(2)制定、完善本院科研管理制度;

(3)负责本院科研项目的管理工作;

(4)负责本院科研机构的监督与管理;

(5)负责本院科研成果的管理工作;

(6)负责本院学术委员会的日常管理工作;

(7)负责组织本院学术会议和学术活动;

(8)负责本院科研统计工作;

(9)负责向科研处及时报送学术会议等科研信息;

(10)负责本院科研档案的管理工作;

(11)负责本院科研成就的宣传工作;

(12)负责本院教学科研人员的科研考核。

3.人事管理

(1)制定并组织实施本院队伍建设的规划;

(2)自主设置本院机构;

(3)负责院聘岗位的人员聘用;

(4)负责全院人员的管理。

4.财务管理

(1)负责制定本院经费分配政策,统筹安排学年经费;

(2)充分利用办学资源,开源节流,搞好创收;

(3)编制本院学年经费预算和季度用款计划;

(4)负责本院专项经费的申报工作;

(5)负责本院科研经费管理使用;

(6)催缴本院学生学费。

四、校院管理体制改革的领导原则与组织保障

1.校院管理体制改革要根据《高等教育法》的相关规定,本着“党委领导、行政管理、教授治学、民主监督、依法治校”的原则进行;

2.要坚持党政共同负责的原则,院长要亲自抓学院管理体制改革工作,分党委要发挥核心与战斗堡垒的作用;

3.要充分发挥院学术委员会和学位分委员会在学科建设及学术工作中的作用;

4.学院管理要坚持集体领导、民主决策、科学决策的原则;

5.涉及全院教职工重大利益的事项需经院教代会或教职工大会表决通过;

6.要充分发挥院共青团、工会及群众的作用,参与监督学院各项改革。

五、管理过程与监督

1、学院的一切活动都必须在国家和学校的法规政策范围内进行,必须有利于学校整体办学目标的实现和办学质量与办学效益的提高。

2、学校和学院在管理决策过程中必须坚持民主集中制,管理决策机构必须自觉接受同级教授委员会的咨询与监督,事关学校和学院发展的重大决策必须首先充分听取和吸收同级教授委员会的咨询意见。

3、校、院两级管理体制正式运行后,学校对学院的管理与监督由过程管理为主转为以目标管理为主,学校主要依据校、院双方签订的目标责任书对学院整体工作及其领导班子进行年度和任期考核,考核结果与本单位相关利益直接挂钩。

 

 


信息来源:研究中心
责任编辑:马磊