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经济发达镇行政管理体制改革探索与研究

http://www.hebjgbz.gov.cn 点击次数:?  2016-12-31 

经济发达镇行政管理体制改革探索与研究

---关于唐山市经济发达镇行政管理体制改革的实践与启示


唐山市编委办  付波


内容提要

    经济发达镇通常是指具有一定人口、工业和商业聚集规模,并引领区域主导产业发展的乡镇,有的地方也将  其称之为中心镇。经济发达镇一般具有以下几个特征:一是经济实力较强;二是人口数量较多;三是城镇规模较大;四是产业基础比较发达;五是基础设施比较完善。改革开放以来,随着我国城镇化进程的不断加快,许多地方特别是沿海地区涌现出一批经济发达镇。这些镇无论是在经济总量、人口规模上,还是在城市化水平上,均已达到甚至超出内陆省份的中等城市发展水平。但由于仍沿用镇级行政管理体制,导致上层建筑与经济基础不相适应的矛盾比较突出。在这样的背景下,经济发达镇行政管理体制改革被提上日程,2010年4月,中央编办等六部门联合发文通知,在全国13个省的25个乡镇开展经济发达镇行政管理体制改革试点。2014年8月,河北省委、省政府印发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的指导意见》,在全省遴选了23个镇作为省级试点,唐山市迁西县三屯营镇、玉田县鸦鸿桥镇位列其中。本研究报告正是在这样的背景下,以经济发达镇行政管理体制改革为主题,以我市迁西县三屯营镇、玉田县鸦鸿桥镇正在进行的经济发达镇行政管理体制改革工作为主线,对经济发达镇行政管理体制改革的理论和实践做出探讨和研究。

本文共分为三部分,第一部分是改革背景,分析了经济发达镇行政管理体制改革动因、意义和各试点省进行的探索;第二部分从分析我市迁西县三屯营镇、玉田县鸦鸿桥镇行政管理体制改革的具体实践入手,深入探讨了两镇具体做法和改革成效;第三部分提出在推进经济发达镇行政管理体制改革中遇到的困难并提出具体对策和建议。

关键词: 经济发达镇  行政管理体制  改革

    

    一、改革背景

据民政部行政区划公告显示,截止2013年底,全国县级以上行政区划共有:23个省,5个自治区,4个直辖市,2个特别行政区;50个地区(州、盟);661个市,其中:直辖市4个;地级市283个;县级市374个;1636个县(自治县、旗、自治旗、特区和林区);852个市辖区。总计:省级34个,地级333个,县级2862个。另外,11个区公所,19522个镇,14677个乡,181个苏木,1092 个民族乡,1个民族苏木,6152个街道,即乡镇级单位合计41636个。

2014年底,河北省辖11个地级市,39个市辖区、20个县级市、106个县、6个自治县(合计171个县级行政区划单位),288个街道、1050个镇、857个乡、50个民族乡,合计2245个乡级行政单位,另有1个区公所。

另外,根据国家统计局统计资料显示,到2010年底(中编办开展经济发达镇行政管理体制改革试点时期),全国共有城镇人口6.70亿,占总人口49.95%,农村人口6.71亿,占总人口50.05%。

    2013年底,河北省城镇人口3528.45万人,占总人口48.12%,农村人口3804.16万人,占总人口51.88%。

    2015年底,唐山市共有177个乡镇、52个城区街道,城镇人口454.9万人,占总人口58.31%,农村人口,325.2万人,占总人口41.69%。

从这些数据可以看出,尽管乡镇是最低一级的国家政权组织,但在整个国家的行政管理体系中,起着相当重要的作用。改革开放以来,国民经济飞速发展,特别是东南沿海、珠三角等地区,经济尤为可观,在这些地方涌现出了一批经济发达镇,传统的管理体制已不能适应它们的发展需要。因此,从2000年开始,广东、浙江、福建等一些地区已经开始探索经济发达镇行政管理体制的改革。党的十七大提出了走中国特色城镇化道路、促进大中小城市和小城镇协调发展的战略任务,党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步明确提出,要依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限。为贯彻落实中央部署,2010年4月中央编委批准在江苏、浙江、山东等13个省的25个经济发达镇部署开展行政管理体制改革试点。2014年8月,河北省委、省政府确定23个镇作为全省经济发达镇行政管理体制改革试点镇,迁西县三屯营镇、玉田县鸦鸿桥镇被列为省级改革试点镇。迁西县三屯营镇位于唐山市东北部,总面积103平方公里,辖38个行政村,总人口3.57万人,城市化率26%,2012年,全镇实现地区生产总值37亿元,完成财政收入3.9亿元,农民人均纯收入达10786元玉田县鸦鸿桥镇位于唐山市西北部,总面积63平方公里,辖35个行政村,总人口6.29万人,城市化率50%,2012年,全镇实现地区生产总值45亿元,完成财政收入0.97亿元,农民人均纯收入达7896元。 

(一)改革动因

1.镇级政府职能与辖区经济发展要求不同步。现行镇级政府管理体制形成于20世纪80年代,其主要职能是发展乡镇经济、搞好计划生育、征收农业税及维护社会稳定等。随着城镇化进程的快速推进,有些镇经济规模迅速扩大,传统体制下的乡镇政府职能已无法满足经济发展的需要。以玉田县鸦鸿桥镇为例,2012年,鸦鸿桥镇常住人口6.29万,地区生产总值达45亿元,日益扩大的经济总量和不断提高的市场化程度对市场监管、地方金融、涉外经济服务需求的增加与政府服务之间存在巨大缺口。镇级政府对于经济社会发展中亟须解决的基础设施建设、土地审批、财税分配、行政执法等难题无所适从。

    2.经济发达镇政府财权与事权不匹配。由于乡镇没有独立财权,尽管部分经济发达镇的财政收入已经达到几亿元甚至十几亿元,但是其中的绝大部分要上交到县级政府,而县级政府则根据镇级政府的人头费下拨财政支出数额,这样就造成了乡镇自身可支配财力收入偏低的局面。乡镇公共财政经费紧缺,造成了镇一级的基础设施建设严重滞后。另外,经济发达镇在汇聚大规模产业和吸引大量外来劳动力的同时,更加需要镇政府提供相应的公共服务和社会保障,工业化产生的大量工业和生活污染,也需要加大环境治理投入来解决。然而,按照镇级政府的实际可支配财力,这些任务都无法完成。

3.镇级政府执法体制与执法诉求不适应。镇政府名义上是一级政府,但无论其经济规模多大,也不具备相应的执法权。部分经济发达镇尽管在上级执法部门支持下配置了专门的执法人员,但大多没有编制,仅能协助执法。部分职能部门尽管在镇设有分支机构,但多是垂直管理,如国土、规划、公安、环保、税务、综合执法等,仅接受其上级部门管理,镇政府无法进行有效监督,执法效果不佳。由于管理权高度分散,镇政府无法推行城市管理的综合执法,致使部分违法建设得不到及时有效查处,影响了镇域科学发展。

4.管理对象和机构编制数额不相称。目前,经济发达镇的机构编制由县里统一配备,干部由县里组织配选,乡镇在人事调配上缺乏自主权。而且,经济发达镇核定的编制数是按照本地户籍人口的基数来制定,并没有考虑到实际管理人口的需求。随着经济的发展,大量外来常住人口超过了本地户籍人口的数倍,原有编制数量的行政管理人员难以完成当前的管理目标,一些地方只好采取聘用政府雇员来缓解人力不足。由于行政编制的限制,近些年很多经济发达镇甚至无法招考新的公务员,原本在镇政府机关工作的人员,也因为升职无望,另谋更大发展机会,纷纷开始跳槽辞职,镇政府人才不断流失,大大削弱了经济发达镇政府的机关人才竞争力。
    (二)改革意义

深化经济发达镇行政管理体制改革是推动科学发展、转变经济发展方式的内在要求,是新时期破解“三农”问题的重要途径和切入点。近年来,各地对于经济发达镇的发展都非常重视,为了给其发展提供便利,采取了一系列的措施,比如适当下放行政管理权限、将主要负责人职务高配等。这些措施发挥了一定的作用,但经济发达镇在地域面积、人口数量、经济总量、财政收入、产业结构等方面已与传统意义上的农业乡镇大相径庭,这就导致经济基础与上层建筑不相适应,管理服务无法满足经济社会发展要求,这种现象可以形象地称之为“大人穿小衣”。因此,对于经济发达镇的行政管理体制改革迫在眉睫,通过改革行政管理体制,可以为经济发达镇的健康快速发展提供良好的基础,使其充分发挥一定区域内的辐射带动作用,加强城乡联系,使农村富余劳动力得到有序转移,从而实现以工促农、以城带乡,最终实现城乡共同繁荣。

(三)经济发达镇行政管理体制改革理论基础

1.马克思历史唯物主义理论。马克思历史唯物主义理论是本文最根本的理论依据,特别是经济基础决定上层建筑的经典论断,提出上层建筑必须从根本上与一个社会的经济状况和发展水平相适应。因此,乡镇政府的行政管理体制也必须随着农村乡镇经济社会的变迁而做出相应的变革。而作为人口和地域大国,我国农村的经济社会发展的不平衡是必然的,因此,回应不同地区农村经济社会发展的不同要求而建立起与之相适应的治理结构,就成为我国乡镇体制改革的必然要求。

2.里格斯行政生态理论。弗雷德·W·里格斯(Fred W. Riggs)是美国著名的行政学家。他创立了以生态学方法研究行政管理的行政理论体系。里格斯通过对各国行政生态因素的分析,提炼出他认为最重要的五个因素:经济因素、社会因素、沟通网络、符号系统和政治构架。进而通过理论构建和经验研究,里格斯概括出三种类型的行政模式:融合型、衍射性和棱柱型。棱柱型是农业社会向工业社会过渡时期的一种行政生态,在这种社会中,传统结构与现代结构重叠出现,与此相适应,在棱柱型行政模式中同时呈现出异质的行政结构、行政风格和行政行为。”尽管里格斯概括的是不同国家之间的行政类型,但对于界定我国乡镇类型及乡镇行政管理体制类型仍有很大的借鉴价值。因为我国农村地域辽阔,人口众多,农村区域之间存在很大的差异性,这为我们借鉴里格斯的行政生态理论提供了现实可能性。

20104月,在中央编办下发的《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》中,首次提出了经济发达镇的概念。文件中认为经济发达镇应具有如下特征:经济综合实力较强、城镇化水平较高、人口规模较大,二三产业发达、聚集人口多、城镇化水平高、公共事业和基础设施完善。同时将一些“中心镇”也纳入经济发达镇的范畴。经济发达镇行政管理体制改革内容丰富,涉及面比较广,开展起来难度很大,特别是改革初期在行政执法、下放权限等多方面存在一些法律和政策障碍。因此,推动这项改革就必须要坚持依法改革、依法探索。

2008年10月,十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出:“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”。2008年12月《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》重申:“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。”2010年6月国务院批准的《长三角区域发展规划》进一步提出:“健全基层行政管理体制,对江苏、浙江等省具备一定人口规模和经济实力的中心镇赋予部分县级经济社会管理权限,探索中心镇行政综合执法管理体制改革。”在上述中央政策的基础上,各相关部委初步形成了共识,2010年10月,中央编办、中央农办、国家发展改革委、公安部、民政部、财政部印发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》(中央编办发〔2010〕50号)。可以看出,经济发达镇的行政管理体制改革,是中央的决策部署,从认识上讲或者从政策层面上讲是合法的。另外,“合法性”是一个在社会学、政治学、伦理学、法学等社会科学领域被广泛使用的概念。西方学者经常用这个概念来讨论社会的秩序、规范或规范系统(广义),特别是国家的统治类型或政治秩序(狭义)。他们有一个观点,认为一个政权的存在,要具有合法性,就要得到大多数民众的认可和支持。因此,如果从民意基础、民众支持这个意义上来讲,经济发达镇行政管理体制改革的合法性也没有问题。经济发达镇行政管理体制改革,既是中央的一项重要决策,也是社会各界和基层大多数干部群众的心声,应当说已经形成了共识。

(四)各试点省份进行的积极探索
    2010年4月,根据中央部署,我省保定市白沟镇被确定为经济发达镇行政管理体制改革国家级试点后,省编办组织人员力量专程赴白沟镇,就经济社会发展情况、发展中遇到的体制机制障碍、机构编制配置等问题进行调研和征求意见建议。2012年2月,以省委办公厅、省政府办公厅名义印发了《关于推进白沟镇行政管理体制改革试点工作的意见》。改革的主要内容涉及创新管理体制、扩大管理权限、提升公共服务、优化机构编制和深化户籍管理制度改革、建立人力资源开发机制、加快城乡规划建设管理体制改革、推进基本公共服务均等化等配套推进措施。应该说我省经济发达镇行政管理体制改革试点工作进展顺利,成效明显。

除我省外,浙江、广东、福建等12个试点省份,也都结合本地实际,在实践中积极探索经济发达镇行政管理体制改革的不同做法:

1.创新行政管理体制。浙江省27个试点镇全部采取由省政府批准其所在县(市)开展综合行政执法或相对集中行政处罚权工作,并通过向镇延伸的方式实现,在试点镇设立行政执法中队,作为县(市、区)行政执法部门派出机构,挂镇行政执法办公室牌子,日常管理以镇为主,在镇域范围内依法统一行使行政处罚权。广东省上级主管部门不得自行向试点镇派出(驻)行政机构,上级主管部门按规定派出(驻)镇的行政机构,改为双重管理体制。

2.扩大经济社会管理权限。各省均以委托、授权等方式,赋予试点镇部分县级经济社会管理权限,所有下放、委托给试点镇的行政许可和审批事项,一律进入镇便民服务中心,实行“一站式服务”。浙江省通过委托、交办等方式,赋予试点镇部分县级经济社会管理权限,27个试点镇平均下放扩权事项149项。福建省县级主管部门行使的经济社会管理职能,凡试点镇具备条件实施的,均采取委托或授权的方式,下放给试点镇或驻镇机构,共下放权限62项。广东省东莞、佛山通过授权、委托和调整驻镇机构管理体制等方式,分别依法下放试点镇政府575项和353项事权。

3.优化机构编制管理。福建省县(市)可适当调剂增加试点镇编制,其中行政编制由所在县(市)在其乡镇行政编制总数内调剂解决。广东省重新制定镇分类标准,综合设置党委、人大和政府机构。

4.改革干部人事制度。福建省明确试点镇党委、政府主要负责人可由县(市)领导班子成员兼任或按副县级配备,派驻机构主要负责人的任免和其他工作人员的工作考核、职级晋升、人事调整等事项,必须事先书面征求试点镇党委意见。广东省明确上级派出(驻)试点镇机构的主要领导的人事任免等重大事项,要按规定程序征求镇党委意见。特大镇机关可探索建立严格规范的镇机关聘员管理制度。

5.完善财税金融体制。福建省组建试点镇政府主导的建设投资开发公司,统一负责基础设施和公共服务设施建设的投融资和经营管理,实行项目综合开发、滚动发展;通过BOT、项目法人招标、特许经营权转让等方式,吸引社会资金参与镇公共基础设施和公共服务领域的建设和经营;通过拍卖公共设施、公共场所、大型文化体育活动的冠名权、有限期承担企业广告等形式,增加镇区建设资金来源。广东省调整优化市县镇三级政府财政收支结构,理顺县、镇财政分配关系,有条件的可将所属各镇区域内的行政事业性收费、现属上级部分全额返还镇财政。

综合来看,对于我国这样一个幅员辽阔、人口众多、地区差异较大的国家来讲,经济发达镇的发展不可能只实行一种模式,必须在国家的统一指导下,因地制宜地在实践的基础上不断探索创新。

二、经济发达镇行政管理体制改革的唐山实践

(一)改革目标

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,紧紧围绕深化行政管理体制改革的总体目标,按照加强基层政权建设、统筹城乡协调发展的要求,以扩权强镇为重点,理顺职责关系,创新管理体制,优化组织结构,下放管理权限,努力破解试点镇经济社会发展遇到的体制机制障碍,充分发挥试点镇在区域经济社会发展中的辐射带动作用,不断提升社会管理和公共服务能力,为推进试点镇新型城镇化发挥示范作用。具体到唐山市,就是力争经过三年左右的努力,在迁西县三屯营镇、玉田县鸦鸿桥镇初步建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制,推动迁西县三屯营镇、玉田县鸦鸿桥镇发展成为特色鲜明、产业集群、人口集聚、设施完善、环境优美、社会和谐、富裕繁荣的第二城市中心,以点带面,带动周边镇发展。

(二)改革原则

坚持解放思想、实事求是、大胆探索、勇于创新,鼓励在制约发展的重点领域和关键环节实现新突破;坚持因地制宜、分类指导,建立符合试点镇区域特点的行政管理体制;坚持权责一致、事财匹配,赋予试点镇政府履行职能必要的事权和财力;坚持积极稳妥、科学有序推进,妥善处理好改革、发展、稳定的关系,确保改革平稳推进。

(三)改革内容

这次试点镇行政管理体制改革的主要内容是:

1.扩大经济社会管理权限

(1)赋予试点镇部分县级经济社会管理权限。按照权责一致、依法下放、能放即放的原则,将与人民群众生产生活密切相关的产业发展、城市建设、城市管理、市场监管、公共服务、环境保护、社会治安等方面的管理权限,能放的都下放给试点镇政府。法律法规规定应由县级政府行使的权限,可采取委托、授权等方式,履行相关程序后赋予试点镇。

(2)理顺县镇权责关系。县(市)区政府及工作部门不得将应属于本级本部门承担的责任下放试点镇,防止把下放权限变为推卸责任。试点镇取得权限后,同时承担相应责任,做到有权必有责、用权受监督,并做好承接配套工作。

(3)探索推进综合执法。在县(市)区开展城市管理综合行政执法或相对集中行政处罚权工作的基础上,对试点镇可采取设立派出机构、有限赋权、委托授权、联合执法、延伸相对集中行政处罚权等方式,探索新的综合行政执法模式。

2.完善财政管理体制

(1)合理界定县镇政府支出责任。按照事权与支出责任相匹配的原则,合理界定县镇政府支出责任,试点镇经济社会管理权限范围内事权所对应的支出责任,全部划归试点镇。

    (2)实行激励性财政收入分配政策。县(市)区与镇财政收入按税种或按比例分享。县级政府可统筹镇域内土地出让金收益(县级分享部分)用于支持试点镇符合条件的项目建设。

(3)完善转移支付制度。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,确定转移支付规模必须考虑试点镇常住人口基本公共服务支出需要。省市财政安排的按照项目管理的专项转移支付,在项目申报、资金安排和拨付等方面,将试点镇视同县级管理。  

(4)规范财政管理制度。加强财务、国有资产和债权债务管理,进一步提高管理绩效;加强国库管理,根据财政体制情况确定试点镇财政资金留用比例,省市财政对试点镇的转移支付资金,县(市)区要及时拨付试点镇,不得截留、挪用。

3.推进相关配套改革

(1)增强发展活力。加大项目支持力度,试点镇发展急需的建设项目,优先列入省、市、县(市)区政府重点项目

(2)强化承载功能。创新规划建设管理体制,试点镇设立村镇规划建设管理机构。赋予试点镇行使建设工程规划许可权、县级城乡规划监督管理权,以及工程建设、市政设施、镇容镇貌管理等职责。

(3)提升公共服务和社会治理能力。试点镇政府要切实转变职能,建立健全公共服务体系。加强便民(综合)服务中心建设,实行“一站式”服务。

4.创新机构编制管理

按照精简、统一、效能原则,根据经济社会发展需要,探索机构设置综合、管理扁平高效、人员编制精干、运行机制灵活的新型管理架构,并根据承担任务需要,可在本县(市)区乡镇行政事业编制总额内,通过整合调剂的办法为试点镇适当增加人员编制。镇域内有产业园区的试点镇,按照资源整合、优势互补、统筹发展的要求,实行“镇区合一”管理体制。

(四)改革进度

2013年3月,接到省编办改革试点任务后,唐山市委、市政府高度重视,成立改革试点工作领导小组,明确由市编办牵头,会同财政、住建、法制等部门着手进行改革各项工作,在省编办的指导下,在市级各相关部门、迁西县、玉田县及试点镇的共同努力下,在经过长达一年多的调研和上报选定试点之后,于2015年2月形成改革试点方案并按程序向省报批,2015年8月,省编委批复同意了唐山市迁西县三屯营镇、玉田县鸦鸿桥镇的试点方案。对此,唐山市编办多次进行深入研,会同迁西、玉田相关部门细化方案,因镇施策,于2015年8月13日以市编委名义印发了迁西县三屯营镇和玉田县鸦鸿桥镇的行政管理体制改革试点工作方案。之后,玉田县、迁西县迅速组织贯彻落实,改革方案分别于2015年8月28日、11月19日经县编委研究批准印发组织实施,并召开了改革工作会议,完成了新机构组建,配备了新工作班子,梳理了行政权限,在全省率先完成了试点镇改革任务。

(五)改革的主要做法和成效

截至2015年底,玉田县鸦鸿桥镇、迁西县三屯营镇管理机构按省编委规定限额已经组建到位,其中,行政机构7个,事业单位5个。人员编制调剂到位,按照改革要求,未突破原有行政事业编制总量。各项职能运转到位,取得了明显成效。

1.优化组织结构设计,建全完善了适应经济社会发展的行政体系。在试点改革中把创新管理体制作为改革的重点内容,在鸦鸿桥镇实行了镇与市场合一的管理体制,在鸦鸿桥镇党委和政府分别加挂“鸦鸿桥市场党工委、管委会”的牌子,更加突出了该镇大力发展市场物流管理的特点,进一步加强了对鸦鸿桥镇市场的综合管理职能。在内设机构方面,明确了必设机构和选设机构,其中必设机构设置了6个,即:党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室、计划生育办公室、社会治安综合治理办公室(挂群众工作办公室牌子)、城镇规划建设办公室。选设机构方面体现试点镇特色,由两县根据情况研究确定。鸦鸿桥镇在内设机构中设置了“市场管委会办公室”,加强对市场的物流建设和规划管理,以及市场投资项目、招商引资和安全生产等职能。三屯营镇以矿山企业发达著称,为着重加强辖区的安全生产监管和社会治安的整治等职能,在三屯营镇机关设立了“安全生产办公室(挂打非治违办公室牌子)”,突出安全监管职能。在事业单位方面,明确了必设机构4个,即财政所(农经站)、文化综合服务中心、人口和计划生育服务中心、劳动事务保障站(挂便民服务中心牌子)。选设机构方面由两县根据情况研究确定,鸦鸿桥镇为加强对市场综合执法监管职能设立了综合执法大队。三屯营镇为突出城镇街道、公共绿地等绿化设施的养护和管理职能,设立了城镇环卫绿化管理站。

2.深化政府职能转变,有效释放了推动发展和服务民生的活力。赋予试点镇部分县级经济社会管理权限是试点镇改革的重要内容。在试点镇改革中,按照权责一致、依法下放的原则,依据省编办《县(市)试点镇下放审批管理权限事项指导目录》,确定与人民群众生产生活密切相关的下放审批权限。其中迁西县以县政府名义印发了《迁西县人民政府关于第一批向三屯营镇下放审批管理权限事项指导目录的通告》(迁政通〔2015〕8号),确定第一批向三屯营镇下放审批管理权限事项42项,三屯营镇已于2015年12月1日起开始承接办理下放的审批事项。玉田县确定了可下放衔接的审批管理权限共42项,并将涉及村镇规划、建设和管理的25项管理审批权限,作为第一批试点权限下放到鸦鸿桥镇。

3.执政能力不断增强,真正激发了乡镇政府干事创业的热情。随着行政审批及监管权力的下放,镇本级拥有了更多建设规划及监督管理权,避免了审批时间过长带来的项目建设成本骤升等不利影响,道路交通、给水排污等基础设施建设得到更好更快推进。尤其是试点镇政府取得城市管理、安全生产等执法权限后,有效避免了原来有责无权的尴尬局面和执法困局,更加有利于执法。如按照职权范围调整,新成立了安全生产办公室和城管监察中队后,试点镇安全生产有序平稳,严厉打非治违,狠抓安全生产,两个试点镇两年来均未发生重大安全生产事故。从经济指标上看,今年前8个月,三屯营镇在产业结构调整和经济下行的不利条件下,实现一般预算收入5269万元,同比增长5.4%。

4.探索综合执法改革,营造了和谐、稳定、有序的社会环境。根据两个试点镇的特点,采取设立派出机构、委托授权等方式,在城市管理领域采取了不同模式进行探索综合执法模式。三屯营镇设立了城管监察中队,作为迁西县住房和城乡规划建设局的派出机构,负责试点镇的城市管理综合执法;鸦鸿桥镇则按照属地管理的原则,设置了城镇综合管理执法队,由县直有关部门下放和授权行使城市和市场监管相关职责。两种形式进行试点,有利于总结经验,互相借鉴,为以后扩大改革试点提供可借鉴和复制的经验、做法。

5.服务水平显著提升,切实增强和凝聚了百姓的幸福指数。一是审批管理权限下放后,试点镇将下放的审批事项和面向群众、企业的职责事权事项统一纳入便民服务大厅,实行“一站式”集中审批服务,切实方便了企业、群众办事,得到了企业和百姓的称赞。二是广开就业渠道,三屯营镇便民服务大厅两年来已为津西、大方等镇内企业吸收1500多名农村人口就业;同时健全办事流程,低保、大病救助、危房改造、新农合等社会保障事业更加完善。三是完善了城市环境管理长效机制,并积极开展城镇面貌整治专项行动。试点镇通过新建垃圾填埋场,添置垃圾车,配备保洁员等,建立起了户清、村集、镇运、镇处理的垃圾处理模式,镇容镇貌得到了明显改观,在全市市容环境整治专项评比工作中名列前茅。

三、改革遇到的困难及对策

(一)改革遇到的困难及原因

我市经济发达试点镇改革虽然取得了一定的成绩,但在改革推进过程中也发现和遇到了一些困难和问题,主要体现在以下4点:

1.下放审批权限存在障碍,试点镇承接困难。在试点镇改革操作中,省确定了拟下放到试点镇的66项管理权限,但按照法律规定,只能由县政府相关部门行使,向试点镇下放没有法律依据。同时,试点镇承接也很困难。对于省要求采取委托、授权方式下放权限,县政府法制办和有关部门对于工作开展、承担责任存有疑虑。因此,我市这两个试点镇采取了先易后难的方式,逐步委托下放,但此项工作开展起来难度很大。同时,在事权财权的改革中,县级政府往往都是在输出权力,县镇之间难免会因为利益关系,产生观念障碍。调查中,乡镇干部就坦言,目前改革最大的障碍就是利益之争。事权的改革主要是提升经济发达镇的管理权限,原本属于县级政府的管理权限就要下放到经济发达镇,县级政府为了本级政府的利益或者出于壮大县城经济的考虑,就不愿意将权力下放。

2.组织机构有待完善,人员编制相对偏紧。经济发达镇在块状经济、民营企业、流动人员、综合治理、安全生产、环境保护、集镇管理、公共服务等方面的任务非常繁重。然而,目前的经济发达镇行政机构是按一般乡镇的行政机构设置模式沿袭而来,按照人口数量分别设置3--6个综合办公室,乡镇行政编制也是1996年“一定终身”至今。而现在的经济发达镇,常住人口、流动人口和工业总产值比其他一般乡镇明显要多出许多,大量城镇建设和公共事务管理任务等在编制配备上没有得到体现和加强。

3.执法主体资格难以确定,综合执法工作不便。按照省、市要求,玉田鸦鸿桥镇试行综合执法改革,设立了镇下属事业单位城镇管理综合执法队,并依据设定职能开始开展工作,强化了市场及城镇管理,使镇容镇貌和市场秩序有了明显改善,更加方便了镇区群众的生产生活和市场交易活动。但城镇管理综合执法队执法主体资格无法确定,不能取得执法资格,只能管理,无法处罚,给综合执法工作带来不便。

4.改革进程缓慢,相应的配套改革不到位。经济发达镇行政管理体制改革是一个系统的工程,需要一系列的改革相配套。与经济发达镇行政管理体制改革相关的改革,如户籍制度改革、社会保障体系建立、投融资体制改革、公共财政改革、人事制度改革等,这些改革不及时跟上,行政管理体制改革也很难深入推进。

(二)对我市经济发达镇行政管理体制改革的对策建议 

1.在行政权力下放上下功夫,切实转变政府职能。经济发达镇要把转变政府职能、增强统筹城乡发展能力、方便群众办事作为改革的重点,切实承担起促进经济发展、加强社会管理、搞好公共服务、巩固基层政权、维护农村稳定等职责,更加有效地贯彻实施党的路线方针政策和国家法律法规。按照“依法放权、高效便民、分类指导、权责一致”的原则和经济发达镇发展的实际需要,通过委托、交办等方式,赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限。要根据行政权力运作的不同特点和镇发展的实际需要来下放,列出清单,明确哪些要下放,哪些不能下放,以及下放的方式。基本思路是本着“先易后难、有序推进”和将必要与可能相结合的原则,并充分考虑机构设置与人员配置,根据试点镇经济社会发展的实际情况,同时参考其他县市试点镇权力下放的情况,着力下放城建、环保、治安等涉及城镇建设和管理方面的行政管理权限,并明确放权部门的指导和监督作用,确保权力平稳下放,顺利承接,有效行使。一些镇不宜行使的权力,比如强制权,可暂不下放,待相关政策明确,条件成熟以后再进行考虑。

2.在调整试点镇机构编制上下功夫,优化组织结构。党政机构必须坚持精简、统一、效能的原则,统筹镇党委、人大、政府机构设置。经济发达镇党政机构原则上不超过8个,一般统一设党政办公室、经济发展办公室、社会事务管理办公室、镇村规划建设办公室、综合治理办公室、安全生产办公室,选设机构可由经济发达镇根据当地实际自行设置。关于执法机构。在经济发达镇设立综合行政执法中队,为县(市)综合行政执法局派出机构,挂镇综合行政执法办公室牌子,以镇管理为主。经法定程序批准,在镇域范围内依法统一行使城镇管理、镇村规划、安全生产、农业管理、资源环境管理、交通运输管理、文化市场管理以及其他适合综合行政执法领域的法律法规、规章规定的行政处罚权。ƒ县(市)政府工作部门派驻在镇的机构,原则上要将职能相近的机构整合,与经济发达镇相关职能机构综合设置;确实不能整合的派驻机构,应当实行条块结合、以块为主的管理体制。设在镇的公安、地税、市场监督等机构在镇域范围内行使相当于县级主管部门的管理职责。④关于事业单位。经济发达镇事业单位原则上不超过6个,明确必设和选设,选设主要体现在优化事业资源配置,加强社会事务综合服务、公共卫生服务、公益文化服务和综合性农业公共服务等平台建设,健全完善基层公益服务体系。⑤关于人员编制。按照精干高效的原则,经济发达镇根据管理任务的需要,可适当增加经济发达镇的人员编制,所需行政编制由所在县(市)的乡镇行政编制总量内调剂解决。事业编制按行政编制的一定比例掌握,原则上行政编制与事业编制1比0.8--1.2之间核定。同时,鼓励经济发达镇探索公益性职能的有效实现形式,实行养事不养人、政府购买服务的财政投入机制,采取灵活用工形式,可在县(市)机构编制部门核定的编制外用工总额内聘用编制外用工人员。

3.在解决执法主体资格问题上下功夫,积极推进相关领域综合行政执法。积极推进经济发达镇所在县(市)综合行政执法工作,并向经济发达镇延伸。坚持行政执法重心下移,整合充实基层一线执法力量,充分发挥属地管理优势,形成城乡统筹执法新机制,从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位等问题,为经济发达镇经济社会又好又快发展创造良好的法制环境。

4.在提高为民服务能力上下功夫,树立政府良好形象。经济发达镇在发展经济的同时,更应重视社会管理与服务,尤其是为民服务水平。因此,要以群众满意为宗旨,以标准化建设、以便民利民、公正公开、务实高效、依法行政为基本要求,加大推进基层便民服务中心建设,不仅可以提高镇政府的窗口形象,也能更好地承接下放到乡镇的权限。制定《便民服务中心事项指导目录》,将与群众生产、生活息息相关的服务事项统一纳入便民服务中心办理。同时在机构编制上可以适当提高便民服务中心机构规格、增加人员力量,做好服务工作,努力做到百姓事镇内办结。

5.在营造良好市场环境上下功夫,积极推进配套改革。经济发达镇行政管理体制改革是一项系统工程,需要各方面的改革措施综合配套,统筹推进。按照财力与事权相匹配的原则,合理划分县镇事权,属于县以上政府的事权,不应由镇承担财政支出责任,需要由镇承担事权的,要切实保障履行职责所必要的财力。建议进一步明确财政奖励办法,财政超收部分可由县财政全额返还试点镇,作为一种激励措施,同时又为试点镇发展提供了有力的财力保障。要加快推进户籍制度改革。本着“降低门槛、放宽政策、简化手续”的原则,继续深化户籍管理制度改革,大力鼓励创业、创新人才到经济发达镇落户,积极把符合条件的农业人口逐步转变为城市居民,制定并落实农业转移人口在经济发达镇落户、就业、社会保障等配套政策。ƒ要加强对经济发达镇的规划指导。提高经济发达镇规划水平,经济发达镇的总体规划由所在县(市)政府审查后报省政府审批。拓展经济发达镇的发展空间,在乡镇行政区划调整中对经济发达镇予以倾斜,适度增加其镇域面积和人口。④省、市有关部门要组织专门力量,深化经济发达镇在基层民主政治制度、干部人事制度、财政管理体制、社会保障制度等方面的改革,做好配套相关政策措施工作。

参考文献:

  1.马克思主义哲学《历史唯物主义论》。

   2.美国著名的行政学家弗雷德·W·里格斯(Fred W. Riggs)《行政生态学》。

   3.河北省编委办副主任张才彦《经济发达镇行政管理体制研究》。

   4.江苏省政府法制办公室《关于经济发达镇行政管理体制改革试点法律问题的几点思考》。

   5.广东省编办主任李志红《经济发达镇行政管理体制改革对策研究》。

   6.南京大学杨勇硕士毕业论文《经济发达镇行政管理体制改革研究》。



信息来源:研究中心
责任编辑:马磊