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河北省事业单位去行政化及法人治理结构改革实现路径研究

http://www.hebjgbz.gov.cn 点击次数:?  2016-12-31 

河北省事业单位去行政化

及法人治理结构改革实现路径研究


河北省社会科学院

王建强 张炳吉 姜兴 金红勤 张亚宁

        


早在 20 世纪 90 年代中期,“去行政化” 就被纳入了事业单位体制改革的视野,其成功之处在于将公务员与事业单位人员进行了分离,事业单位人员与机关公务员之间不能再“交叉任职”,但由于种种原因,事业单位“政事不分”问题依然十分严重。这种政事不分的“一体化”体制催生了事业单位的“行政化”趋向,权责不清、效率低下、人浮于事、资源空耗、衙门习气等诸多弊端愈演愈烈。针对这种情况,党的十八届三中全会再次将 “事业单位去行政化”提上议程并明确列为加快政府职能转变、推动社会事业管理创新的改革重点,这是对多年来事业单位“行政化”倾向愈演愈烈的强烈回应,显然是要下决心将这一顽疾彻底治愈。实际上,事业单位“行政化”久去不改的主要原因,是长期以来人们未能为政事分开找到一个有效的实现形式,因为事业单位毕竟是政府举办的公共服务机构,且承担的多是一些基本公共服务职能,在政府与其解除“一体化”的隶属关系之后,如何继续保持其公益属性,保持政府对其公共服务活动的监督,在认知上和实践中还没有找出一条妥当而有效的实现路径,特别是在法人治理结构方面需要实践的进一步检验。因而, 要想让事业单位真正“去行政化”,不仅需要让改革者有“壮士断腕”的决心和勇气,同时需要对改革实施的路径做出科学、合理的安排,即需要找出一条适合事业单位去“行政化”及法人治理结构改革的合理有效路径,以求改革取得实效,从而使改革能够不断获得充分的支持动力,达到尽快革除事业单位“行政化”的主要积弊之目的。

  一、 学术交锋:深刻理解把握事业单位去行政化的复杂内涵

    

最近一段时间以来国家名校京大学的林毅夫张维迎两位教授,尽管同为北大国家发展研究院的联合创始人、国内知名的经济学,却由于“英雄所见不同”而引发了一场关于中国改革向何处去学术“巅峰对决”,可谓“硝烟弥漫”剑拔弩张”,他们之间深入而精彩的思想交峰,再次北大国家发展研究院推上了改革思潮的前沿阵地。无论这场争论谁胜谁负,都将重新唤起学术界思想争鸣的潜藏意识,总体上有益于我国改革沿着正确的方向发展。这是因为,只有澄清思想上的模糊羁绊才能使行动更加坚决有力,才能保证行为“底气十足”,最终使事业取得成功。任何事情都是这样,事业单位去行政化改革当然也不能例外。

其实关于事业单位去行政化的学术交锋至今仍然在不断进行之中。自上世纪90年代开始,人们就一直重视对于事业单位改革的研究,著述甚多,评论纷殊,大多对事业单位改革持支持和赞扬态度。党的十八届三中全会以来,又掀起了对于事业单位去“行政化”研究的热潮,一些学者认为,事业单位去行政化主要是实行“政事分开”,而破解这一难题,则需要重新界定政府与事业单位之间的关系,破除传统的“行政事业一体化”的组织体制,同时在事业单位内部“建立健全法人治理结构,理顺权力配置关系,形成对行政权力运行的有效制约”;也有学者认为,面对未来,实现去行政化的目标,需在以往改革的基础上,以破除官本位、强化权力监督为重点,进一步完善事业单位管理的体制和机制。而大多数学者认为事业单位去行政化,需要将事业单位进行分类改革,将一些有条件的事业单位转为企业或者社会组织,建立各类事业单位统一登记管理制度,即依据事业单位提供服务的性质进行改革。事实上,对于事业单位进行分类改革之观点得到了国家改革部门的认同,国家也正在着手进行这类改革的实践。这些学者之间观点的主要分歧在于如何应对分类改革后或者未改前“公益类”的事业单位去行政化问题,尤其是对医院、高校、科研单位等具有公益性质的事业单位如何去行政化的问题。他们在整体观念上都认为应该去行政化,但在如何理解“去行政化”和到底应该如何“去行政化”方面观点各异,大多数人的主张是要取消事业单位的行政级别,改革的核心也被认为是去除“官本位”。按照中央有关领导层的观点,目前事业单位去行政化的第一步就是逐步取消事业单位的行政级别,加快建立事业单位法人治理结构,以此就能提高公共服务的质量和水平,其目的也是为了减少行政干预,减少行政色彩,使其更加社会化,改革的进程主要是先小范围探索、试点,再逐步推开,而不是由中央整体设计、全面推进。按照这一观点,事业单位去行政化实际上就变通为“取消事业单位的行政级别、建立事业单位法人治理结构”。当然也有个别学者不太认同取消事业单位行政级别,呼吁改革要“理性”,但却不能从整体上冲击和颠覆上述观点。在我省,事业单位去行政化的改革也在试点之中,其中主要是以建立事业单位法人治理结构为改革切入点,但其效果如何还需要假以时日来进一步验证,需要进一步跟踪调查加以研究。从理论上讲,进行事业单位去行政化改革,首先必须准确界定事业单位去行政化的主要内涵,因为这是进行“去行政化”改革的前提和基础,而这也是本研究开篇必须解决的主要问题。

“去行政化”作为“行政化”的反面,我们只要能准确界定“行政化”是什么就可以了。根据中国人事科学研究院李建钟研究员的观点,行政化一词,其内涵在不同的语境下有所不同:其一是行政部门对事业单位干预较多;其二是将事业单位的人员按行政机关人员进行管理 ;其三是指事业单位具有行政级别,与行政机关相似 ;其四是指事业单位权力不受监督和制约;其五是指官僚习气浓厚,公共服务意识较差,办事效率太低 ;其六是指事业单位的严重官本位现象,工作待遇、资源配置按照行政级别确定 ;其七是指事业单位凭借其所承担的行政职能以行政方式获取资源而弱化了事业单位的公共服务属性。

上述有关表述显示了行政化的复杂性内涵,当前主张取消事业单位的行政级别及实行法人治理结构,主要是考虑到事业单位的行政级别有悖于其提供公益服务的性质,同时也认为行政主管部门的过多干预有可能导致其自身管理弱化问题。

我们认为:在当今政治、经济及国际、国内综合复杂环境下,事业单位的行政化的内涵比较复杂,但从实际考虑主要应侧重按照行政机关的管理方式管理事业单位的这种趋势或倾向,比如目前对于事业单位人员仍按照机关干部管理模式进行管理。这是在事业单位行政化复杂内涵中最突出的问题,应该作为今后改革的主攻方向,这一点应当明确。按照辩证唯物主义的观点,矛盾是推动事物前进的最根本的方式在复杂的矛盾中有主要矛盾和次要矛盾,主要矛盾对事物的发展起决定性作用,次要矛盾影响事物的发展。做事情要抓主要矛盾抓住了主要矛盾就抓住了问题的关键点,就象“牵牛牵住了牛鼻子”。因此,明确事业单位去行政化的关键点,就是抓住了主要矛盾,可为下一步事业单位去行政化改革提供正确的方向和目标。

二、众矢之的: 事业单位行政化的主要弊端

新世纪以来,随着国家对社会事业领域的投入大幅增加,特别是在政府主导的各种人才工程、知识创新工程、新型智库及双一流大学建设工程的相继实施过程中,事业单位的“行政化”趋向愈演愈烈,其负面作用也日益显著地表现出来。
  第一,“行政化”直接影响到了事业单位分类改革的深入推进。2011年3月,《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布,事业单位改革就此全面启动。然而,与人们的热切期望相比,改革进展却并不理想。改革只是完成了作为第一环节的“清理规范”,但那些职能过时、重复设置、任务不足的事业机构并未得到彻底清理,相当一部分仍然保留在了事业单位的序列之中对各级事业单位的分类认定至今尚未完成,缺乏科学、统一、实用的分类标准体系,有的单位为了保住自己事业单位性质,不愿改为企业,设置重重阻力;在合同用人、公平竞争、绩效考核、人员退出、权益保障、人事监督等重要机制的建设上并无太多建树。尽管造成这种“滞胀”局面的因素十分复杂,但事业单位内外行政力量的干扰与抵抗不无关系,从改革的整个过程中都能看到“行政化”的身影,每一次受阻、受挫或变形的背后都打上了“行政化”的烙印
  第二,“行政化”直接影响到了各项社会事业的健康发展。进入新世纪以来,国家对各项社会事业的发展都给予了倾斜式支持,社会事业领域的面貌发生了重大变化。但在事业兴旺繁荣的背后,也隐藏和积聚了一些不健康的因素,其中权力腐败和学术腐败是这些因素的集中体现。行政权力倚仗对公共资源的二次分配,利用公共资源进行权钱交易。显然,只要公共资源的分配继续由行政部门主导,行政权力在事业单位内部继续恣意运行,权力腐败就不可能终止。尽管学术腐败的主体并不限于领导者和管理者,但在形形色色的学术腐败案件、尤其是那些内情复杂影响重大的案件中,又总是容易见到权力拥有者的身姿。即使在职称评审、成果鉴定、学科规划、人才选拔这些本应属于学术范畴的事项中,也可清晰见到权力介入的印迹。利用行政权力侵占他人学术成果、通过非公平竞争抢占学术资源、雇佣“枪手”编造学术垃圾并以此获取学术荣誉和学术职衔,是权力拥有者参与学术腐败的惯常手段。正是由于行政权力的深度参与,才使得学术腐败成为社会事业领域难以根治的沉疴痼疾,造成学术风气、学术道德和学术精神的败坏与沦落。
  第三,“行政化”直接影响到了世界科技强国建设。建设世界科技强国,是党和国家为提高综合竞争力、实现中华民族伟大复兴的中国梦而提出的一项重大战略决策。2016年的国家科技创新大会指出,实现“两个一百年”奋斗目标,实现中华民族伟大复兴的中国梦必须坚持走中国特色自主创新道路,面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求,加快各领域科技创新,掌握全球科技竞争先机,并提出了建设创新型科技强国的宏伟目标。习近平总书记强调:“建设世界科技强国,关键是要建设一支规模宏大、结构合理、素质优良的创新人才队伍,激发各类人才创新活力和潜力。要极大调动和充分尊重广大科技人员的创造精神,激励他们争当创新的推动者和实践者,使谋划创新、推动创新、落实创新成为自觉行动。事业单位作为各类创新型人才的集聚地,理应为创新型人才的成长营造一种鼓励探索、宽容失败、倡导竞争、尊重创造的良好氛围与环境。然而,在“行政化”愈演愈烈的今天,这一要求却难以达到。因为“行政化”本质是一种保守的价值取向,并不鼓励创新,无论人才培养和人才管理,它首先强调的是敬畏权威、中规中矩、对上负责、依章行事。行政化使得事业单位管理出现明显的官僚化,这是由于行政组织占据主导地位、行政领导均由上级任命产生、行政权力几乎不受任何制约,那些大大小小的管理者就势必会沾染上高高在上、独断专行、繁文缛节、文过饰非、公文旅行、遇事推诿、墨守成规等官僚主义作风与习气。更为严重的是,在“行政化”盛行的大环境下,“学而优则仕”的传统遗风再度兴起,行政级别、行政职务便成了判定人们的能力、身份高下的标签,“官阶”、“官职”成为对学术尖子、学术骨干的奖赏花翎从而导致一些卓有成就、前程远大的学人中道弃学从官,放大了对官位、官阶、官场追逐与迷恋的效应,人为造成了科研一线创新人才的流失学术风气败坏、学术道德沦落、学术能力退化、学术生态毁坏然任其发展建设创新型国家的宏伟目标可能毁于一旦

     三、荡涤尘埃:事业单位去行政化的主要举措

为消除行政化,我国先后提出了多项相关改革措施:一不再以管理行政机关的模式对事业单位进行管理。这一改革可以追溯到上世纪 80 年代党的十三大召开,这次会议提出要进行干部人事制度的改革,即对“国家干部”进行合理分解,从而改变了集中统一管理的现状,建立了科学的分类管理体制,改变了用党政干部的单一模式管理所有人员的现状,形成了各有特点的干部人事管理制度。二是实行政事分开。20 世纪 90 年代,理顺政事关系,实行政事分开逐步成为事业单位改革的重要原则和主攻方向。1996 年 7 月印发的《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》明确提出,要遵循政事分开的方向,合理划分党政机关与事业单位的职责,改革主管部门对事业单位的管理方式。主管部门对事业单位的管理,主要是政策引导,进行监督,管好领导班子(或只管法人代表),监管国有资产。事业单位在符合党的方针政策和国家法律规定,保证完成国家和主管部门所下达任务的前提下,享有内部管理等方面的自主权,真正成为面向社会服务的独立法人,实行法人登记制度。此后,“脱钩、分类、放权、搞活”成为事业单位人事制度的改革思路,“管办分离”也成为事业单位管理体制改革的重要政策取向。三是取消事业单位及其工作人员的行政级别。《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》提出,要研究建立符合事业单位自身特点的等级规格,逐步取消事业单位机构的行政级别。2000 年,《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》则提出,不再按行政级别确定事业单位人员的待遇。在一些场合,取消行政级别甚至成为“去行政化”的代名词或其最引人关注的政策措施。四是建立健全事业单位法人治理结构。在面向社会提供公益服务的事业单位,探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构,健全决策、执行和监督机制,提高运行效率,确保公益目标实现。五是结合分类改革,推进承担行政职能事业单位的改革。对于承担行政职能的事业单位要逐步将行政职能划归行政机构,或转为行政机构,自此以后也不再批准设立承担行政职能的事业单位。六是规范事业单位名称。《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》就提出,事业单位的名称要体现事业单位的特点,并与党政机关、企业和社会团体的名称相区别。事业单位一般称院、校、所、台、站、社、团、中心等,不再称厅、局、公司、学会等。七是建立事业单位社会保险制度和实行事业领导人员管理。2015 年,新一轮事业单位改革步入加速期。在对事业单位分类改革的基础上实行“取消编制”“聘用制”“备案制”“养老保险并轨”等一系列新政,如2015年1月,《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》及2015 年 6 月《事业单位领导人员管理暂行规定》等事业单位改革的法规文件相继颁布和施,将“去行政化”改革推向新的高潮。

综上,事业单位去行政化改革是籍多措并举、依照循序渐进的程序稳步推进,从而将事业单位的改革逐步引向深入。

四、荆棘载途:事业单位去行政化的难点阻力

事业单位去行政化的改革虽然风生水起,但由于种种原因仍无法将改革中的污泥浊水洗刷一清,改革的难点和阻力无时无刻不萦绕在改革者的心头。2015年以北京和深圳为代表,在对行政类和生产经营类事业单位改革的同时,两地积极探索公益类事业单位“去行政化”改革的新思路和新做法,如北京明确不再批准设立承担行政职能、从事生产经营活动的两类事业单位。 同时,这两类事业单位将面临“转型 ”,前者将逐步划归行政机构或转为行政机构,后者逐步转为企业,而对于公益类事业单位,开始探索推行“去行政化”。先是通过“备案制”增强公益类事业单位的自主权,其次是创新公益类事业单位的用人机制。以政府购买服务为主要方式,新增公益项目原则上不再增编,在全面梳理事业单位岗位职责的基础上,重新核定管理岗位、专业技术岗位中的主体业务岗位人员编制等等。与北京相比,深圳改革的步伐迈得更大,路也走得更远,如取消行政级别,实行“全员聘用”,改革财政经费供给方式,实行“以事定费”,健全内部考核,实行考核与绩效挂钩制度等,其最大亮点在于取消公立医院的行政级别,不再实行编制管理,对于编制实行备案。改革以后事业单位的岗位设置、人员聘用、工资分配等均由事业单位自主决定,而不是由主管部门审批,事业单位提供公共服务的好坏,也不由主管政府部门评价,而是由服务对象来评价。中国科学学院士、化学家、教授、博士生导师,中国南科大校长、中国第一教育改革家朱清时因其倡导高校去行政化而红极一时。无独有偶,全国政协委员、中国矿业大学(北京)副校长姜耀东在“两会”开始时的一句 “中国只有一所大学”的报道,把“高校去行政化”这一问题引成了全社会关注的热点,使得“一石激起千层浪”。无论如何,事业单位去行政化已然成为业界的焦点问题,越来越受到民众的广泛关注。
    但是,事业单位去行政化并没有想象中的顺畅,其中的许多困难值得探讨和研究。

1、管办分离的取舍。事业单位去行政化本质上来说就  是政事分开,管、办分离,下放对事业单位的自主权。 而要实现管办分离,必须使政府厘清事业单位应该有什么权力和义务,政府应该有什么权力和义务,即要把政府与事业单位的责权边界搞清。但是,目前实际的状况是这个边界并不清晰,以高校为例,尽管全国家有的部属高校已出台了章程,但缺乏个性, 除了中国人民大学明确规定学校学术委员会主任不能由校长担任外,其它学校没有类似的规定。究其原因,由于政府掌握了事业单位的人事权和财政大权,所以有没有章程都是那么回事。在我国,只要人权和财权被所政府控制,事业单位很难有特别大的自主权。正是因为政府与事业单位的责权边界没有厘清,使得管办分离难以做到,在两者的取舍上事业单位仍然愿意按照目前的管办合一形式运行。

2.“以事定费”的疑虑。从“以事定费”来看,主要是通过改变财政拨付(付费)方式来破解事业单位和主管部门之间的行政隶属关系, 从而实现 “去行政化”。 但是事业单位的“事”如何确定? 确定的标准是什么?加上各行各业提供的服务不尽相同,如何确定“事”难度并不小。对一些提供服务可以量化的公益事业单位,对其“事 ”的确定则相对容易 ;而对于那些提供的服务很难或不能量化的公益事业单位,对其“事”的确定将具有很大的难度。

3.取消编制的困惑。2016年7月22日,人力资源和社会保障部举行2016年第二季度新闻发布会新闻发言人李忠透露人社部正在研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后人事管理衔接办法,说明取消公益二类事业单位编制已经提上议程。众所周知,我国事业单位实行严格的编制控制制度,目的是控制财政供养人员的必要性支出。2013年,李克强总理在地方政府职能转变和机构改革会议上提出三点要求:一是要严格控制地方机构编制总量,确保财政供养人员只减不增;二是要调整优化机构编制结构,重点强基层、强一线,转变“头大腿细”现象;三是要通过深化改革,挖掘机构编制潜力,满足事业发展需要。编制被人们如此偏爱的重要原因是其背后所折射出的另类“福利”,有编人员的工资、绩效、奖励、晋升、社保等一应俱全,无编人员如果在事业单位中,其职称评聘、工资待遇等方面还有可能享有被平等对等的机会,但在职务晋升、社会保险等方面则无此殊荣,比如在医院,外聘人员无法晋升科室主任等行政级别。所以,“一编难求”成为了常态。据调查了解,河北省的编制已20多年没有调过增量,全省国有企事业单位的专业技术人员中有75%集中在教育、卫计系统,据这些部门的人员反映,经过20多年的发展,学生和患者的数量直线上升,而教师和医生的编制却没有随之上涨,这些部门对编制的期望值正日益高涨。现在如果取消编制,可能导致大量的高水平的教师和医生流向京津等发达区域,造成高层次人才的严重流失。另外,取消“编制”和实行“全员聘用制”,等于取消了事业单位人员的“身份”优势,导致许多人对取消编制和聘制产生疑虑、担忧甚至抵

4、行政级别的妨碍。事业单位的行政化最明显的现象是事业单位存在的行政级别,许多业内学者首先主张去掉行政机关的级别。比如,现在我国的大学有39 所是通常所说的 “副部级的大学”,副部级大学校长、书记的任命,是由中组部直接任命的。其它事业单位也一样,其“一把手”及其它有行政级别的人员都是由政府机关来任命,这些人员都是“官员”,在推行行政化管理方面必然与行政机关有千丝万缕的关系,事业单位“行政首脑”有行政级别,他们肯定是不愿意让事业单位“去”行政化的,那些任命这些领导的行政机关也是不愿意“去行政化”的,两者观点一致,必然齐心协力抵制“去行政化”的改革,在中国现行体制下,导致“去行政化”举步维艰。

5、备案制度的“空虚”。从“备案制”来看,这种新做法主要是机构编制部门根据标准核定编制或人员额度总量,主管部门根据工作需要在总量内动态调整,优化结构,然后报机构编制部门备案。在此基础上,事业单位依据备案进行具体的人事、财务等的运作。备案制的主要目的是给予事业单位自主权,从具体实践来看,主管部门虽然一定程度上让渡出了对事业单位的人事、财务等权力,但是仍然牢牢地把控着事业单位的编制调整(数量)权。 因此,在一定意义上“备案制”并没有从根本上改变主管部门与事业单位的“行政关系”。

6、“配套制度”的非同步。事业单位“去行政化 ”是一项复杂而庞大的系统工程,牵一发而动全身,需要方方面面的配合和协调。 “取消编制”“全员聘用”意味着原有的与编制相对应的一整套配套制度和设施要进行调整。因此,包括财政经费 、养老保险 、户籍管理 、工资分配、住房补贴等配套措施都要进行相应的变革,甚至要根据变化重新制定建立新的配套制度和规定。但上述配套制度并没有跟上。因而可以说,事业单位“去行政化”任重而道远。

       

五、 踽踽独行:我省事业单位法人治理结构改革成就

法人治理结构是当前我国进行事业单位去行政化改革的重要途径,其主要针对的是事业单位缺乏自主权的问题,总体上有利于形成事业单位内部良好的运营机制,有利于改进政府对事业单位管理、监督的方法与手段,有利于提升事业单位公共服务的效能。说其为“踽踽独行”,是因为在事业单位去行政化的改革中,建立事业单位法人治理结构在目前走的最远,但配套不足,明显的“形单影只”。2011年,中共中央、国务院出台了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发〔2011〕5号)2012年,国务院批准国家发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》(国发〔2012〕12号),2011年《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》(国办发〔2011〕37号)中将《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》作为9个附件之一下发全国,使得推进事业单位法人治理结构成为全国进行事业单位去行政化的主要手段。我省在此方面已经取得了如下成就:

1.落实中央精神。事业单位法人治理结构是指从事公益活动的事业单位,以实现公益服务最大化为目标,实行所有权与管理权分离,是决策层、执行层、监督层及其他利益相关者之间的权力和利益分配与制衡关系的制度安排,它包括三方面的内容建立事业单位法人治理架构完善事业单位法人治理规则健全事业单位的各项监管机制。

河北省为贯彻落实中央改革精神,于2011年相继出台《中共河北省委办公厅河北省政府办公厅关于印发全省分类推进事业单位改革的实施意见的通知》(冀办发〔2011〕44号)和《关于推进事业单位法人治理结构试点工作的指导意见》文件,省编委办联合省委组织部、省教育厅、财政厅、人力资源和社会保障厅、卫生和计划生育委员会下发了《关于推进事业单位法人治理结构试点工作的指导意见》〔冀机编办﹝2014﹞121号〕,对法人治理结构工作的开展提出了明确要求,各市、县也分别印发了适合当地特色的实施意见或方案。一系列文件的出台,对于推动事业单位建立法人治理结构提供了理论依据和改革遵循。

2、开展试点工作。经过深入调研、充分论证和广泛征求意见,并与行业主管部门和具体事业单位协调沟通,我省选取了面向社会提供公益服务、发展势头好、领导班子强、运行机制有基础、公益服务覆盖面广、群众密切关注的单位作为建立法人治理结构的试点单位。其中省直接联系的试点单位共有13家,分别是栾城县医院、丰宁满族自治县医院、阳原县人民医院、抚宁县人民医院、迁安市人民医院、三河市医院、唐县人民医院、南皮县人民医院、冀州市医院、巨鹿县医院、馆陶县人民医院、定州市人民医院、邢台现代职业学校。各市也设立了试点单位,目前全省共计约120家试点单位。试点单位的先行先试,必将为我省进行法人治理结构改革提供丰富的经验。

3、加强培训督导。2014年底,组织了全省事业单位法人治理结构试点工作培训班。各设区市和省直管县(市)编委办分管领导、登记管理局负责人,省直接联系的13个试点单位所在市、县(市)分管领导和编委办及登记局主要负责人,举办单位分管领导、试点单位负责人,省事业单位法人治理试点工作成员单位有关处室负责人参加了培训。2015年4月,省编办教育厅、省财政厅、住建厅、人社厅、卫计委等有关部门,集中时间到栾城、抚宁、迁安、唐县和南皮县人民医院及邢台现代职业学校进行调研督导。2015年6月,在全省机构编制培训班上,将事业单位法人治理结构列为一项内容,进一步培训学习。通过开展培训和调研督导,进一步摸清了情况,对于推进各试点单位开展工作起到了促进作用。

4、搭建基本架构。省联系的试点单位根据本单位功能定位和职责任务,建立了事业单位章程,制定了理事会、监事会议事规则,组建了由政府有关部门、举办单位、试点单位、服务对象和其他有关方面为代表的理事会和监事会。各设区市直接联系的试点单位基本上全部制定了章程,大多数组建了理事会,且多数已经入轨运行。

5、进行探索创新。多数试点单位积极探索建立运行和激励约束机制,积极落实人事管理、运营管理、收入分配等自主权,进一步调动广大职工的积极性,激发事业单位活力。丰宁县人民医院全面落实事权、财权、人权,明确决策、执行、监督的权责关系。栾城县医院确定了“改革以药补医机制、完善财政补偿机制、建立费用控制机制、改革人事分配机制、健全现代医院管理机制、完善医疗服务能力提升机制”等“六项新机制”。迁安市人民医院实行医护绩效独立核算,建立以电子病历为基础的信息化、数字化网络系统。唐县人民医院实行以岗位合同管理、全员聘用、人事代理为重点的用人机制,建立同工同酬和多档次的分配机制。南皮县医院推行人员聘用制度,全面落实绩效管理制度。巨鹿县医院建立财务维度、客户维度、流程维度、成长维度为核心的考核机制。阳原县人民医院建立了章程,实行岗位管理,多元分配,人事动态管理制度。邢台职业技术学院将校长、学校党组织专职负责人、行业企业代表、学生会主席列为理事会当然理事,行政负责人实行聘任制。这些单位的试点工作,不仅仅是在建立事业单位法人结构方面的突破,主要是现行事业单位内部体制的改革,如管理体制方面、职能定位方面,经费来源,薪酬制度、人员聘用等方面,这些探索和创新为其它单位进行改革提供了有益的借鉴。

  六、囹圄之困:我省事业单位建立法人治理结构的囧境

从2011年至现在,经过了近5年的发展,我省和全国一样一直在着力探索事业单位由传统管理向现代治理转变的途径,特别是在建立事业单位法人治理结构方面取得了一定的成效。但从改革实践看,仍然暴露出诸多问题和难题。

1、试点单位选择中的问题。试点单位作为建立法人治理结构先行先试的主体,在选择时应该考虑到事业单位的代表性,试点的目的也是为今后改革的全面铺开奠定基础、创造经验,因此试点单位的选择尤为重要。从我省的情况看,在省直所联系的13家试点单位中,几乎是青一色的医疗机构(有12家),只有邢台职技学校独一个儿是非医疗机构。从理论上讲,我省事业单位75%的人员分布在卫生、教育部门,这两个部门作为试点单位的主体应该没有问题,但是既然是试点,就不能太单一,还必须要有文化、新闻、科研机构等其它事业单位的参与,退一步说,教育部门至少也应该与医疗部门平分秋色。另外,从试点单位选择点来看,省所联系的试点单位没有省直部门,联系指导均不方便,与市直联系点区别并不大。这样的试点单位如果创造出好的经验和做法也只适合县级一类的医院,而对于其它行业和较大点的省直医疗行业都未必能适用,客观上必定降低试点工作的“功效”。这也从侧面反映出有关部门对法人治理结构建设试点工作的认识不深,重视程度不够。另外,要想区分不同类型、不同性质的事业单位,必须先对事业单位进行分类改革,分出类后,再对每类中的事业单位进行有选择性试点,这样才能对整个事业单位改革提供有益借鉴。

2.组织架构发挥作用问题。从课题组调研情况来看,我省试点单位都建立起了理事会等组织架构,大部分都制定了章程、召开了理事会议,并通过有关议事规则开始运转。但在调研中我们了解到,这些试点单位中的理事会等流于形式者多,大部分只是一个“摆设”,根本的运行机制没有实质性的改变。也就是说:试点中的效果并不好,还没有一个事业单位去行政化和法人治理结构改革能为其它事业单位提供突破现行体制框架的、可以借鉴的实际经验与可操作性的改革措施。试点单位中有的仅仅是召开了年初的动员会和年终的总结会,多数情况下管理层制定的方案只是象征性地经过理事会讨论程序,理事会也没有对涉及单位发展的重大事项展开过讨论并进行表决,且大部分理事会人员构成单一,理事多为政府相关部门主要负责人,缺少社会相关人士、服务对象、职工代表等人员构成。试点单位多为医疗机构,在理事会成员组成中的服务对象应该有普通患者才对,有的单位为了符合形式上的要求就用县人大代表来代替,总之是与文件规定的精神相违背。而理事会、管委会的自主权也没有充分落实,监事会的监督职能难以充分发挥作用。如理事会决策职能履行不到位的情况比较普遍。一方面,理事会中的外部理事都由所在单位委派,代表派出单位利益,而理事工作并非其本职工作,因此也没有很强的参与意识和责任意识;另一方面,试点单位为教育、卫生行业,业务工作具有较强的专业性,社会代表理事和委派理事由于受专业知识所限,履职能力有限,也难以发挥议事、决策、监督作用。另外,文件中所要求的内部监督管理制度也不完善,缺少具体的审计监督制度、决策失误追究制度、绩效评价制度等等。这些都需要进一步加大工作推进力度。

3、政事分开、管办分离问题。政事分开、管办分离是行政体制改革、事业单位改革和社会事业改革的交汇点,也是三大改革的突破口。对事业单位实行政事分开、管办分离,就是把事业单位从原行政主管部门剥离出来,由一个新的特设机构来运作。行政主管部门只行使行政管理职能,类似于经济主管部门没有下属企业只从事行业管理。从法人治理结构试点单位运行情况来看,管理模式和内部运行机制与试点前并没有根本性改变,“管”和“办”仍由举办单位负责,没有真正实现政事分开、管办分离。用被调研单位的话说就是“没有什么成效,和以前一样”。法人自主权方面,由于事业单位习惯于在主管部门的庇护下开展工作,改革后担心生存问题,既不敢也不愿尝试行使法人自主权。一些举办单位认为建立事业单位法人治理结构削弱了举办单位的权力,开展法人治理结构建设、落实事业单位自主权的积极性和主动性不高。从试点情况看,试点单位负责人任命、用人、财务等权力仍掌握在相关部门手中,法人自主权没有真正得到落实。

4、加强和改善党的领导问题。建立和完善事业单位法人治理结构,必须坚持党的领导,实现理事会决策机制与党的领导相统一,理事会用人权与党管干部原则相统一,使党的路线、方针、政策通过理事会的决策落实。这是我省在《关于推进事业单位法人治理结构试点工作的指导意见》文件中明确规定和要求的,要通过“双向进入,交叉任职”的干部配备方式加强党的领导,即党组织领导班子成员按照事业单位章程进入理事会和管理层,理事会和管理层中的党员领导人员按照党内有关规定进入党组织领导班子。党的十八大以后,我党更为注重在单位加强党的领导,克服党组织涣散软弱状况。正在广大党员干部中开展的“两学一做”学习教育、巡视制度中强调政治巡视以及即将召开的党的十八届六中全会关于研究全面从严治党重大问题,制定新形势下党内政治生活若干准则,修订《中国共产党党内监督条例(试行)》等工作,都是不断加强党的建设的有力佐证。鉴于此,事业单位建立法人治理结构决不能弱化而是必须加强党的领导。在实践中,由于缺乏创新性措施,事业单位原有的党委会、办公会、纪检监察部门可履行理事会、监事会的大部分职能,特别是纪检监察部门在当前的形势下发挥了强有力的监督作用,但在新的组织架构成立后,如果按照理事会进行决策的话,其党的领导作用相比现在的党委会(党组)决策要逊色许多,理事会成员越多、身份越复杂,越难以保证党组织领导的不被弱化,其监督机构也没有原有的纪检监察部门有力,因此,在我国特有国情(即坚持党的领导)和当前形势(即加强党的领导)下,与原有体制相比,法人治理结构这种改革举措并不能体现出其优势所在。

七、曲突徙薪:我省推进事业单位去行政化和建立法人治理结构的对策建议

行到水穷处 坐看云起时”,尽管我省的事业单位去行政化改革和建立法人治理结构有这样那样的问题,但中央不断提及此方面改革事宜,特别是党的十八届三中全会将其作为全面深化改革的一个方面,且人社部正在研究高校和医院取消编制后的衔接问题,这些说明,事业单位去行政化改革和建立法人治理结构已经没有回头路可走,必须坚持推动发展。根据我省实际情况,特提出以下对策建议。

建议之一 分类优先:继续推进和尽快完成事业单位的分类改革

事业单位分类改革是事业单位去行政化的重要前提,分类改革没有完成,不能进行全面改革。应按照中央和我省对于分类改革的明确要求,加快推进并尽快完成事业单位的分类改革,对于去行政化只是考虑分类改革完成后的事业单位。要按照要求清理规范现有事业单位在清理规范基础上,划分事业单位类别对承担行政职能的,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构;对从事生产经营活动的,逐步将其转为企业;对从事公益服务的,继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况,将从事公益服务的事业单位细分为公益一类公益二类两类。因此,分类改革是前提,没有分类改革,事业单位仍是“一锅粥”,就不能进行去行政化改革,如现行承担行政职能的事业单位必须具有“行政化”的特点,而不能消弱,所以将其从事业单位剥离才是正确的道路,而不能进行“去行政化”,同样对从事生产经营的事业单位要按市场方式进行改革,也不能仅考虑“去行政化”。所谓“去行政化”必须是在事业单位分类改革完毕后剩下的纯公益性事业单位(包括一类和二类)进行,这一点也必须明确。而至于事业单位在“去行政化”之外其它的改革,如薪酬制度、人员聘用制度改革等等,则是与“去行政化”改革平行的改革类别,现在不进行去行政化改革的事业单位,其人员聘用、工资薪酬、绩效评估等都可以单独或合并进行改革。这样就分开了不同性质的事业单位改革和改革事业单位的哪些方面的问题,对这些必须要有一个清晰的认识。

 
   建议之二 避实就虚:保留事业单位行政级别,把重点放在事业单位内部改革上

这是从减少改革阻力的角度出发考虑的。可通过规范事业单位编制管理,大大压缩行政权力的活动空间,同时开展针对事业单位人员按照机关干部管理模式管理方面的改革。为与我省正在进行的事业单位清理规范改革相配合,应通过对各类事业单位的编制标准的重新修订,加强对事业单位人员结构、内设机构和领导职数的有效约束。首先,应对其行政人员所占比例给以明确限定。行政人员所占比例过高,管理部门冗员充斥、人浮于事,是事业单位行政化的一个典型表现。资料显示,国外公共事业机构中行政职员所占比例通常仅为15%~20%,最高也不过四分之一,而我事业单位中的同类人员却大都超过三分之一。显然,行政人员所占比例存有相当的压缩空间。因此,应在新的改革编制标准中予以关注。其次,应对内设管理机构的数量给以明确限定。机构林立、权力交叉、职责不明,同样是事业单位行政化弊端的典型表现。事业单位的内设机构,应按照精简、统一、效能原则进行整合。再次,加大事业单位后勤社会化改革的推进力度。破除现行的封闭式后勤管理模式,压缩后勤编制,引进竞争机制,实现后勤服务社会化。事业单位行政化的一个重要表现是按照机关干部管理模式管理事业单位人员,如事业单位专业技术人员办公用房分配问题严格按照行政级别划分,没有考虑到人员的职称结构,有的医院医生做完手术后一整夜不能休息,只因办公室不能放床问题等等。应按照事业单位性质进行管理为宜。

  建议之三  真抓实干:深入推进事业单位建立法人治理结构试点工作

 试点单位是法人治理结构试点改革的具体实施主体。试点单位选择的合理与否关系到试点改革的成败。广东省在选择试点时,工作人员上门走访了20多家事业单位,先后召开50多次座谈会,对市直700多家事业单位进行摸底严格按照中央和省的要求进行初步筛选坚持从面向社会提供公益服务、发展势头好、领导班子强、运行机制有基础、公益服务覆盖面广、群众密切关注的事业单位中选择试点单位,并注重试点范围涵盖经贸、教育、人力资源、农业、文化、卫生、林业园林等不同的行业领域,这些工作既深入又细致,值得我省借鉴。建议在省联系的试点单位中逐年增加数量,并一定将试点范围扩展到除掉卫生部门以外的行业领域,并增加省直部门作为试点。同时要加强对试点单位试点情况的调查与督导,注意总结经验,及时收集、反馈、整理和研究解决试点遇到的困为事业单位全面进行改革打好基础和获取经验在试点单位未“收官”之前,暂缓对其它事业单位进行去行政化的改革,以保持社会大局稳定和党组织领导的不断强化。

  建议之四 多重选择:不同的事业单位应根据各自的特点和政府的管理要求选择符合实际的法人治理模式

事业单位法人治理的模式应该是多样化的。任何组织治理模式的选择首先是要为组织的目标和效能服务,同时还要受到外部环境的制约。由于事业单位种类繁多,情况各异,在法人治理的模式上的选择必然是多样化的,一刀切地套用公司法人治理 结构)模式是不切合实际的。换言之,事业单位实行企业化的法人治理结构模式应该只是事业单位法人治理模式的一种选择,而不是全部。至于选择什么样的法人治理模式,可根据实际情况酌情而定。在西方,在提供社会公共服务的机构中,其法人治理的模式也是多样化的,如在经合组织国家中,大致存在着三种治理模式:一是组织内部不设理事会,内部治理结构形式是部长-行政主管-职工;二是设立理事会,内部治理结构形式是(部长)理事会 顾问委员会,下设行政主管(个人或委员会),再由其管理职工;三是或设立理事会,或设立机构行政主管制(一人负责制),内部治理结构形式是理事会-职工,或行政主管-职工。因此,在进行事业单位法人治理模式改革时,可以根据不同事业单位的特点,根据政府对不同事业单位的管理要求,根据事业单位的不同层次,不落窠臼,选择符合实际的法人治理模式,而不能不顾实际,实行千篇一律的法人治理模式。

参考文献:

1、朱光明:《事业单位“去行政化”改革三役》,《前线》201408

2、王刚:《事业单位“去行政化”新动向》,《人才资源开发》,2016年第11

3、李建忠:《事业单位去行政化的内涵与对策辨析》,《中国卫生人才》2014年第2

4、朱光明:《试论事业单位去行政化改革的实现途径》,《北京行政学院学报》,2014年第一期

    5、习近平:《为建设世界科技强国而奋斗——在全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上的讲话》(2016530),新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2016-05/31/c_1118965169.htm



信息来源:研究中心
责任编辑:马磊