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行政审批制度改革效果评估与完善建议

http://www.hebjgbz.gov.cn 点击次数:?  2016-12-31 

行政审批制度改革效果评估与完善建议


承德市机构编制委员会办公室


引言:行政审批作为政府管理经济和社会的一种手段,在我国发展过程中具有重要作用。但随着经济社会的不断发展,原有的行政审批模式出现了不适应社会发展的问题。2001年9月24日,国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》,全面启动了行政审批制度改革工作,以减少政府对市场的微观干预,充分发挥市场自主调节机构,增强经济发展内生动力。此后,我国相继出台了大量的政策用于改革的指导,也获得了相当不错的改革成果,行政审批事项的数量被大幅精减;非行政许可审批事项退出历史舞台;行政审批事中事后监管力度不断加强;政务服务水平有了总体提升等等。但是,行政审批制度仍有一些问题亟待解决,如,取消下放行政审批事项力度不够、行政审批行为不规范、网上审批流于形式等。

本文将分五部分,就如何解决现有问题,进一步推动行政审批制度改革工作进行论述,即:我国行政审批制度改革背景、意义和行政审批的特征;国外推行行政审批制度改革的先进经验;国内推行行政审批制度改革措施及取得的效果;目前行政审批制度改革存在的问题及原因分析;深入推进行政审批制度改革的建议。

一、我国行政审批制度改革背景、意义和行政审批的特征

(一)行政审批制度改革的背景

行政审批是政府管理社会和经济,进行资源配置的一种重要手段,无论是在中国,还是在其他国家,政府普遍采取这种形式对本国的社会公共事务、经济事务和文化事务等进行管理和调配。行政审批制度自新中国成立伊始便存在,据统计,我国有150多部法律、行政法规和规章对行政审批作出了规定,这些规定涉及国防外交公安、经济、城市管理等20多个领域、50多个行业。这些行政审批的设立,最大限度的集中了有限的资源和力量去发展经济和维护国家、社会的稳定,为我国计划经济时期的经济发展起到了至关重要的作用。上世纪80年代,我国推行改革开放后,中国逐渐融入全球经济,并在国际经济环境中扮演了越来越重要的角色,经济发展环境发生了明显变化,从而使政府行政审批事项设置过多,对微观经济事务干预过细的弊端日益显现。比如,其导致政府和企业行政成本较高,严重限制了市场自身的发展活力,影响市场主体积极性,公共资源配置不合理、效率低和服务意识不强等等。因此,再完全依靠行政审批的方式管理经济,将严重制约我国市场经济发展活力,影响我国实现世界经济一体化进程。可以说,改变政府管制方式,推行行政审批制度改革势在必行。

(二)我国行政审批制度改革的意义

推行行政审批制度改革,是我国经济发展到一定阶段的必然要求,对政府从“无限政府”向“有限政府”转变,完善社会主义市场经济体制等方面具有积极的推动作用。

   1、推行行政审批制度改革,是完善社会主义市场经济体制的客观需要。政府与企业、市场、社会的关系还没有完全理顺导致政府行政管理和社会资源配置的低效,限制了正常的市场竞争,阻碍生产力的发展。推进行政审批制度改革,能够更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用,加强政府宏观调控能力,促进经济健康、持续发展。

    2、推行行政审批制度改革,是推进法治政府建设的内在要求。建设法治政府的核心是促进各级政府依法行政,使行政权力授予有据、行使有规。推进行政审批制度改革,以合法行政、程序正当、权责统一的要求规范审批权和审批行为,有助于促进法治政府建设。

    3、推行行政审批制度改革,是提高政府行政能力的有效途径。能够更合理划分中央与地方在经济社会事务管理中的权限和职责,在维护中央统一领导的同时,更好地调动和发挥地方的积极性。

    4、推行行政审批制度改革,是从源头上预防和治理腐败的根本举措。使政府构建起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,增强行政权力行使透明度,便于公民、法人和其他社会组织对行政机关及其工作人员进行监督。

   (三)行政审批的特征

    行政审批制度是指包括行政审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程序、监督和审批责任等内容在内的一系列制度安排。在行政审批制度中,如何将行政审批的功效与经济的发展、社会的管理联合起来,是目前研究的关键,介于此,我们首先要了解行政审批的具体特征。

    在实施主体上,行政审批的主体是国家行政机关,或者法律法规授权的组织。通常情况下,社会团体和行业协会向自然人、法人等颁发资格证书的行为不属于行政审批。在实施目的上,行政审批是为经济和社会的发展提供健康有序的环境,是为保护公民的根本利益。由此而产生的由政府对从事活动的公民、法人的资格进行审核的行为,是行政审批保护大多数人利益的体现。在实施依据上,行政审批具有依法审批的特性,必须以法律的限制性条款为前提,但在现实工作中,审批确实具有一定的自由裁量性。在审批范围上,行政审批是一种需要申办人申请才会发生的行为,即:只有当申办提出申请时,审批机关才会按照规定的标准和程序进行审核。

    二、国外推行行政审批制度改革的先进经验

  从全球范围来看,实行行政审批制度改革不仅仅是中国一个国家,甚至于我们可以看到,这已经是各国转变政府职能的一个有效突破口。在其他国家,行政审批被称为政府管制,从其发展的过程来看,呈现出从无到有,到管制范围扩大,最后减少的过程。主要目标集中在将原有的政府管制的公共政策工具转变为更多的依靠市场和激励机制,将传统的公共利益竞争化。本文将以美国为例对国外行政审批制度改革进行分析。   

    (一)美国的政府管制改革进程

    美国长时间以来奉行自由资本主义原则,直到20世纪30年代的世界经济危机,对美国经济产生了重创,迫使美国政府加强了对经济的干预和指导。此后直到70年代,这种加强政府干预的经济管理方式对美国经济的发展与复苏产生了一定的积极作用,但其随之而来的经济滞胀等副作用也严重困扰着美国经济的进一步发展。80年代后,美国经济学界提出简化政府管制的政策主张,随后,美国的微观经济政策开始从政府干预主义转向自由经济主义,政府管制的范围不断收缩,开始了政府管制改革。

    (二)美国政府管制改革的主要措施

    1、设置管制机构。美国政府在政府管制改革中设置了独立的管制机构,使其自成系统,由3-7名中立的委员组成委员会,委员会下设负责行政事务的秘书处和反映消费者意见的听证会等组织。独立设立的管制机构较少受政治因素的影响,受社会经济发展影响大,管制的自主决策权较高。

    2、完善法律法规。作为一个法律观念很强、法治文化非常浓厚的国家,美国政府向来关注法律制度的建设。在管制改革中,美国政府以整个政府管制体制改革的总体框架为依据,制定了较为完善的法律法规,使整个管制改革过程都做到了有法可依。改革未动,法律先行,这可以说是美国管制改革的一个特点。

    3、在垄断行业内推行竞争机制。在管制改革中,美国政府在放宽了垄断行业准入,推行竞争机制,大大的促进了美国各个垄断行业的发展。企业为此不得不加强对技术开发的投入,改善服务能力,努力降低成本,美国的垄断行业出现了新的发展态势。

   (三)美国管制改革对我国的经验借鉴

通过分析美国政府管制改革的特点,我们可以从中有所借鉴。

 1、无论是行政审批制度改革还是政府管制改革,在改革的过程中都必须要正确处理好政府与市场、企业和社会的关系,形成改革相关方的良性互动,从而实现改革成效的最大化。

 2、改革过程中必须制定严格的制度规范、完善法律体系。行政审批制度改革不仅需要有制度上的顶层设计和法律上的权威保障,同时还需要整个过程的规范化和程序化。

三、国内推行行政审批制度改革措施及取得的效果

2001年起,国务院成立行政审批制度改革工作领导小组,开始在我国全面推行行政审批制度改革。十多年来,各级政府做了大量的工作,行政审批制度改革基本形成了一条“放权于基层,还权于市场”的逻辑主线,特别是十八大以来,行政审批制度改革推进力度空前,成效显著。

    (一)着力精简行政审批事项。为适应转变政府职能、完善社会主义市场经济体制,中央各部门先后对行政审批事项进行了多轮清理,全国层面的审批事项已经大幅瘦身。国务院每年皆有发文,以规范性文件的形式清理审批项目。截至目前,国务院部委和各地均加大了清理力度,不断取消调整行政审批事项,事项精简率超过70%以上。(附表如下)

批次

时间

取消

改变管理方式

下放地方政府

下放社会组织

调整实施机构

合并审批事项

减少审批部门

总计

1

2002

789

789

2

2003

406

82

488

3

2004

409

47

39

495

4

2007

128

29

8

21

186

5

2010

113

71

184

6

2012

171

117

17

9

314

7

2013

84

20

117(涉密13项)

8

2013

28

15

2

50(涉密1项)

9

2013

76

76

10

2013

37

29

68(涉密2项)

11

2014

64

18

82

12

2014

11

45

13

2014

127

17

144

14

2015

75

19

94

15

2015

66

66

16

2015

62

62

17

2016

152

152

  (表为2002-2016部分年度国务院行政审批项目改革的情况)

    (二)持续推进行改革法制化建设。在立法领域,为了进一步推进行政审批制度改革的进程,规范行政许可的设定和实施,保护公民法人和其他组织的合法权益,维护公共利益和社会秩序,保障和监督行政机关有效实施行政管理,我国制定出台了《行政许可法》,对行政许可事项从设定、实施到监督进行了全面规定。随后,各地也相继出台了一些地方性法规,为行政审批制度改革提供法律支持。如,《广东省行政许可监督管理条例》、《黑龙江省规范行政许可条例》、《河北省行政许可委托实施办法》等等。这些地方性法规的出台,使我国行政审批制度改革和行政审批工作走上法制化、规范化轨道。在改革过程中,我国同样注重法律的修改与改革措施相衔接,在行政审批事项取消、调整后,相关立法机构及时对涉及的法律法规进行了清理、废止和修订,2013年以来修订的73部法律中有43部与行政审批制度改革有关,这些做法,使我国行政审批制度改革实现了依法改革、依法行政。

    (三)积极创新行政审批方式。推进行政审批制度改革以来,各级各部门按照公开透明、便民高效的要求,进一步简化和规范审批条件,创新服务方式,优化办理流程,提高行政效能。主要包括:加强了政务服务物理平台建设,在省、市、县、乡四级全面建立政务服务大厅,将所有行政许可事项全部纳入大厅集中办理,实行一个部门、一级地方政府一个窗口对外,提高了行政许可办理的透明度和服务质量,使“门难进、脸难看”得到了有效解决,受理了企业和群众的100%好评;推进了政务服务网上平台建设,实行行政许可事项网上咨询、申报、受理、办结,办理结果网上公开,为企业和群众办事提供了更快捷和便利的服务,减少了企业和群众办理行政许可成本的同时,行政审批效率也有了大幅提升;开展了商事登记制度改革,全面实行“五证合一、一照一码”,极大地推动企业设立便利化,将134项前置行政审批事项改为后置审批,注册资本实缴登记制度转变为认缴登记制度,进一步放宽了市场准入,这些措施在很大程度上转变了政府形象、激发了全民创业热情,仅2016年一至三季度,全国新登记市场主体就有1211.9万户,比去年同期增长13.7%,平均每天新登记超过4万户。

    (四)全面规范政府行政行为。近年来,随着改革的不断深入,中央和地方均在规范行政审批行为上投入了大量精力,在规范审批行为的探索过程中,进行了深入研究,提出了多项规范举措。2014年,根据十八届三中、四中全会精神,地方各级政府纷纷开展了建立权力清单、责任清单制度工作。在对政府部门行使的权力和应履行的责任进行全面清理后,制定公布了政府部门行政权力清单和责任清单,这一措施的出台为规范政府行政行为,杜绝政府部门不作为、乱作为奠定了基础。2015年,国务院制发了《关于规范国务院部门行政审批行为改进行政审批有关工作的通知》,提出了在全国推进受理单制度、实行办理时限承诺制,对实施的行政许可事项要编制服务指南、制定审查工作细则,探索改革跨部门审批等规范行政审批行为的具体要求。地方各级政府按照国务院有关要求开展了相关工作,行政审批行为得到了有效规范。2016年,国务院审改办、国家标准委又联合印发了《行政许可标准化指引(2016版)》,对行政许可事项管理规范、流程管理规范、服务规范、受理场所建设与管理规范、监督检查评价规范等方面进行了规范。可以说,在规范政府行政行为方面,我国呈现出了持续深入推进的趋势。

四、我国行政审批制度改革存在的问题及原因分析

虽然我国在行政审批制度改革中做了大量工作,政府行政效能有了一定提高,行政服务能力提到了一定提升。但从社会反响来看,虽然改革表面上轰轰烈烈,但实际上企业和群众却对改革效果感受不明显,对其了解和参与性也不高。通过对企业和基层的调研,这种现象的发生,主要存在以下几个方面的问题。

(一)存在问题

1、取消和下放行政审批事项还不到位。经过几轮改革,各级政府不断取消和下放行政审批事项,各地精简数量均已达原有行政审批事项的70%以上,可以说力度很大。但据基层政府和社会各界的反馈来看,历年取消行政审批事项中大多数为日常行政管理中很少使用或已没有人申请的事项,即所谓的“僵尸事项”。还有的只是取消了某个事项的一个环节,而行政审批事项并没有取消。而那些已不适应经济发展需求,政府可以不管或不应该管的事项并没有取消,如:复印、打印单位或从事复印打印活动的企业或个人的审批。在取得工商部门的许可之后,文化部门没有任何实质审查内容,所要材料均为办理公司登记注册时已提供资料。这类审批不具意义,又量大面广,无形中增加了企业负担。下放行政审批事项多是没有利益或责大权小的事项,存在放小不放大、放虚不放实,或者将前期资料审查和现场勘察环节放给下级,而最终决策权仍保留在上级现象,对应下放给基层,基层实施更合理的权力还没有下放到位。精简行政审批事项,还没有触及到利益的“雷区”。

2、行政审批行为不规范。行政审批制度改革推行以来,各地先后建立并实行了一窗受理、一次性告知、首问首办、限时办结等完善的工作制度来规范政府部门审批服务行为,同时对行政审批事项设定依据、办理要件、收费情况、审批流程进行梳理编制服务指南对外公开,接受社会监督。但在实际工作中,“事难办”的现象还没有得到有效改善。例如,很多部门利用“法律法规规定的其他材料”这一模糊条款,自行附加办理条件和申报材料,且对每个申请项目提出不同的要求,给申办企业和群众造成了很大困扰。还有的行政审批事项办理时限被大幅压缩后,政府部门为避免超时被问责,在办理相关审批时不按正常流程实施,而是在对所有申报材料和条件进行全面审查、内部审批流转全部完成后再予受理,甚至一些现场勘察、专家评审、公示听证环节也全部在受理之前完成,导致了大量非正常即办项目的出现,企业普遍反映“审批容易、受理难”。另外,还有一些与行政审批类似,同样需要申请人提交材料政府部门出具手续或加盖印章的服务事项,其从设定到实施随意性很大,社会反应问题突出,但因其游离于《行政许可法》规范之外,成为改革死角。

3、网上审批流于形式。网上审批是近几年开始推行的审批方式,其区别于传统审批方式的优点在于能够最大限度使审批透明化,节约申办人的办事时间和成本,减少申办人与政府工作人员的接触以杜绝腐败行为的发生。但由于“部门利益”的思想没有完全根除,目前的网上审批并没有发挥其应有的作用,行政审批网上受理、网上流转、网上公开还没有实现。

   (二)原因分析

我国行政审批制度改革现今面临的种种问题,究其原因,既有体制、机制等环境因素的制约,也有观念、利益等人为因素的影响应。

    1、改革缺乏顶层设计。目前我国各项政策的制定均由国家统一来完成,那么所有改革也应如此。行政审批制度改革开展十多年各地工作开展不平衡,各级各部门没有形成改革合力,主要是因为缺少改革的顶层设计,缺乏对地方改革的指导性意见,导致地方在开展改革工作时没有依据,改革达不到理想效果。例如,各地均不同程度的开展了网上审批工作,可是由于各部门均有一套自己的网上审批系统,且与各地研发的网上审批互不兼容,不仅网上审批无法实现互联互通,达不到预期效果,也对行政资源造成了极大的浪费。又如营利性舞蹈、绘画、声乐等民办培训机构的设立,在法律、行政法规中对其审批没有明确的规定。有的省通过制定地方性法规的方式规定其审批相关内容予以审批,而有的省没有制定地方性法规,导致该类机构出现无部门审批、无部门的现象。

2、政府职能转变尚需加强。行政审批制度改革存在问题与政府职能转变不到位有着密不可分的关系。由于我国目前的政府管理方式转变尚未完成,还没有从对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来,究竟哪些应该放手给市场,哪些应该加强管理和服务,还没有全部厘清,导致改革不彻底。例如:目前正在实施的机动车维修经营许可,审批中对其必须具备的技术人员、维修设备、营业场地等条件,完全可以由市场调节决定,并以加强后续监管来规范其运行,取得营业执照后,只需到交通监管部门备案即可,没有必要进行审批。另外,在实际工作中还存在这样的现象,一些部门为维护本部门的利益,将一些不属于行政审批范畴的事项也放入部门审批管理中,自主增设或调整审批项目,并通过制定制度,规定流程等方式使其合理化存在,这就造成审批事项设置缺乏科学合理性。这也就要求我们在推进行政审批制度改革的过程中要从公共利益和公共行政管理需要出发,去“部门利益”。例如:许多备案事项,在法律设定上本不应认定为行政许可事项,但有些部门“以备案的名义行审批之实”,只考虑自己部门利益,缺乏大局观念,严重影响政府职能转变的进程。

    3、地方改革自主权小。地方政府在开展行政审批制度改革工作中,受法律法规限制和上级部门的约束,改革空间很狭窄,一些认为不合理的行政审批事项和要求,地方即便发现也很难进行清理,同样一些适合基层行使的权力也放不下去,还有一些好的政策难以实施,只能按照法律规定和上级要求执行。例如:随着我国计划生育政策的不断调整,计划生育技术服务机构审批、计划生育技术服务人员资格审查,已不适应社会发展需要,应该予以取消,但因其设定依据《计划生育技术服务管理条例》没有修改,地方政府也无法予以取消。还有,办理建筑业企业资质时,需要的各类技术工人的职业培训合格证书或职业技能证书,完全可以通过对项目施工监管来实施,在办理资质时要求提供此类证书没有意义,但其为部委规定的要件,地方政府也无法自行取消。

    4、改革监管力量薄弱。行政审批制度改革开展以来,各级政府制定实施了一系列改革举措,但很多并没有达到应有的效果,这与缺乏必要的监管有着重要的关系。在改革推进过程中,“监管”与“被监管”是参与的两个主体,两个主体只有紧密配合才能做到共同推进。行政审批制度改革牵头部门做为“监管”主体,在实际工作中既没有执法监督权也没有问责权,行政审批制度改革措施落实中出现“无力监管”或即使采取监管措施,“被监管”主体也置之不理的现象,在一定程度上影响了改革工作的推进。例如:行政许可事项办理要件和流程进行清理、优化后,部门是否按此执行,应由谁监管、如何监管、违规处理出现了监管空白。还有改革部门经过调研将行政许可事项下放基层办理后,个别部门又以各种理由将行政许可审批权上收,或下放后依然以控制许可证照、控制印章等形式予以变相收回,也没有强有力的措施保证改革成果不反弹。

    五、深入推进行政审批制度改革的建议

    当前,行政审批制度改革已经进入深水区,我们面临的困难与阻碍都可以称之为“硬骨头”,如何啃掉这块“硬骨头”,推进行政审批制度改革的进程,成为了我们当前面临的主要问题,为解决这一问题,我们可以从以下几方面入手,真正用政府权力的“减法”换取市场活力的“乘法”。

   (一)建立改革上下、内外联动机制。上下联动,就是指建立上级和下级改革的联系反馈机制,上级及时将改革动态、方向、思路向下级进行传达,并充分听取下级的意见建议,确保出台政策的可行性和实施效果。下级也要定期将基层和市场的需求,以及改革措施取得的效果和实际操作中存在的问题向上级进行反馈,为上级决策提供依据。内外联动,就是指政府与政府体制外组织的联系沟通,充分听取人大、政协和政府体制外组织对改革的意见建议,从闭门改革走向开门改革,以体制外的力量来引导和坚定政府改革的方向和决心。

(二)加大审批事项清理力度。为保障此项工作见真见实,主要应从三个方面着手。一是加快法律清理。加强对设定行政审批事项法律法规的清理力度,将不利于经济发展、限制市场活力的行政审批事项从源头上予以取消;二是开展先行试。具备条件、有改革需求的地区可根据实际需要,在经济事务类的事项方面可依据《行政许可法》第二十一条的规定,提请国务院批准后,在本地区暂停某些行政许可事项,激发地方改革活力,同时为中央改革提供经验;三是强化公众参与。注重行政审批事项清理工作的公众参与。行政审批事项究竟有无存在的必要性,作为被监管者的企业、组织和一般公众应当有不容置疑的发言权。行政审批 事项的清理,要建立公众参与机制,广泛听取公众的意见建议,并体现在清理的过程与结果中。

   (三)推进行政审批标准化。行政审批是一种公共的服务活动,政府在管理的过程中应该着重为社会提供优质、高效、便捷的行政审批服务,因此引入标准化管理具有必要性。设置统一的标准,需要我们完善行政法体系、加强行政审批公开。完善行政法体系,就是要制定法治、民主、科学的行政法典,为行政审批制度改革提供依据与指导。在制定行政法典的过程中,要注重行政审批办理标准这一方面,对行政审批材料、流程、时限、环节等建立统一的规范标准。加强行政审批公开,就是将审批事项依据、时限、审批对象的资格和条件、审批程序、审批结果以及审批收费标准等以简洁、易懂的语言,通过政府网站、微信平台等形式进行公开,去掉行政审批神秘感,才能最大限度规范政府部门审批行为,杜绝政府部门不作为乱作为。此外 ,我们依旧需要在精简审批项目、再造审批流程、完善监督问责机制、规范行政许可受理场所建设与管理等方面着力,最少在一省范围形成统一的标准规范,进一步推进行政审批标准化建设。

   (四)加强电子政务建设。电子政务建设是推进行政审批制度改革的重要举措,加强电子政务建设刻不容缓。具体措施来讲:一是从中央各部委开始,将部门自有审批系统进行整合,打造一个统一的网上审批平台,实现部门信息互联互通。二是推广行政审批电子签章和自助打证,推进纸质档案向电子档案的转变,将延续几十年的纸质档案逐步予以取消,最终实现足不出户办理各类审批服务事项。

    (五)完善监管体制和机制。赋予行政审批制度改革牵头部门一定的执法监督权和问责权,或者将行政审批制度改革后续监管工作明确由具有相应权力的部门负责。同时,建立健全监管、问责制度,强化监管手段,坚持有错必纠、有责必问,确保改革成果能真正落实到位、不反弹。

参考文献

1、张云雁著《我国行政审批制度改革研究》【D】,云南大学,2005

2、王颖怡著《论服务型政府理论下的行政审批制度改革》【D】,四川师范大学,2011

3、曹静著《中国自然垄断行业政府管制问题研究 》【D】,东北财经大学,2007

4、李国栋《自然垄断行业政府管制改革的国际经验及我国的对策》,载当代经济问题探索,2002

5、路瑶著《中国行政审批配置研究》【D】,西南政法大学,2015

6、《减少行政审批何以成了“割韭菜”》,载《新领军决策参考》,2011年第24期

7、《新一届政府权力“减法”及其社会影响观察》,载《人民论坛》中旬刊,2015,(3)

8、《中华人民共和国行政许可法》,中国法制出版社



信息来源:研究中心
责任编辑:马磊