行政体制改革程序制度完善研究

自2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策以来，有关行政体制改革特别是重大行政决策程序的立法进入了一个繁荣时期，在中央层面，先后出台了《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》等政策文件；在地方层面，出台了《湖南省行政程序规定》、《山东省行政程序规定》等法规文件。公众参与、实证调查、咨询论证、信息公开、集体审议等程序制度在行政体制改革的实践中得到广泛运用。当然在立法和实践繁荣的背后，也隐含着不少问题，很多经过专家论证、听证讨论、集体审议的改革依然没有摆脱失败的命运。如合肥市垃圾处理场事件、广东省珠海机场事件、川东天然气国家工程等，给国家带来巨大损失，也使公众开始怀疑程序在行政体制改革中的作用。如何充分发挥改革程序的制度价值，尽可能避免改革决策的失误，值得深入研究。

一、行政体制改革程序中存在的主要问题

一个完整的行政体制改革程序，一般分为以下几个环节：一是改革立项，确立改革目标；二是实证调查，了解改革情况；三是制订方案，评估论证；四是公开参与，征求意见；五是确定方案，具体实施；六是实施反馈，修改完善。通过行政体制改革程序，实现改革依法、民主、科学进行的目的。目前行政体制改革程序制度存在一些问题，主要表现在以下几个方面：

(一)提议程序不明确，改革的启动随意性大

行政体制改革涉及重大利益的调整，作为一项重大决策，应具有严格的启动标准和启动程序，改革的提出应是对当时、当地经济和社会发展的必要回应。目前行政体制改革的提出具有随意性，凭经验“拍板”的情况比较普遍，“跟风”现象更是非常多见。据统计，目前全国已有655个城市提出要“走向世界”，还有183个城市要建成“国际大都市”，内蒙古清水河县，是一个年财政收入仅3000万的贫困县，却计划斥资60亿元建设新城市，在长达10年的造城运动后，留下了一大批无法居住的烂尾楼。根据世界银行的估计，“七五”到“九五”期间，我国因为决策失误而造成的资金浪费和损失高达4000亿到5000亿元。综观目前有关行政体制改革或行政决策的规范性文件，很少涉及改革启动程序的规定，行政体制改革主要由行政机关提议发起，公众介入有限，启动程序单一，这也是出现很多政绩工程、形象工程、烂尾工程的重要原因。

(二)咨询论证制度虚置，改革的科学性缺乏保障

为保证行政体制改革的科学性，目前已有部分行政体制改革和行政决策程序规范规定了专家论证、研究咨询等程序制度，陕西、四川等省还成立了决策咨询委员会。但实践中，更多的改革并没有经过严格的科学论证。在一项对北京市三级政府1640名公务员的问卷调查中，当被问到“专家顾问团在本市政府决策中的作用时”，近60%的公务员认为目前专家顾问团没有意义或不存在实质作用。有关论证人员的遴选、组成，论证的基本程序，论证的监督等也缺乏明确规定，即使经过了专家论证的决策依然没有逃脱失败的命运，科学论证成为“为论证而论证”，目的是为政府的决策方案提供依据支撑。

(三)公众参与和民意表达缺失，改革可接受性不强

行政体制改革意味着对重大利益的重新分配，利益相关者都有参与改革的意愿和动机，行政体制改革应及时反映和吸收各方诉求，以获得各方的理解和支持。目前，公众参与改革的形式具有多样性。在厦门PX事件中，厦门市政府就曾通过市民座谈会的形式征求民意，并在大部分市民代表反对的情况下，决定迁建PX项目。但是，公众参与制度仍存在不完善的地方，一些地方出现了“听证会专业户”、“听证会无人报名”的现象，听证之前已经形成了确切的舆论导向，这影响了听证等参与程序的公信力，也打击了公众的参与热情。

(四)调查研究和信息搜集的作用有限

行政决策是信息输入、替换和输出的过程。因此，及时获得客观、准确、完整的信息，是政府部门确定优化的决策目标、科学的行动方案的前提；同时，实施决策中的反馈信息，也是及时修正、调整原来决策目标与行动方案的基础。为充分了解改革对象的实际情况，政府在越来越多的改革过程中开展调研活动，为改革决策提供“一手”信息。实践中也出现了决策信息失真、不准确且滞后的情况，影响了行政决策效果。比如北京的烟花爆竹由“禁放”到“限放”，其本身是经过调研的，当初有80%的调研对象认为应该“禁放”，而几年后，再一次调研时，又有78%的人认为不应该“禁放”，短短的几年间，由于调研对象发生了变化，调研结果天壤之别，第一次调研，主要是走访、填问卷，受访对象以老年人居多，他们是“禁放”的积极拥护者；第二次调研，主要通过网络调查，受访对象以青少年居多，他们是“禁放”的积极反对者，手段有限、搜集方法不科学，调查对象瞒报、虚报、漏报的现象影响了获取信息的质量。

(五)信息公开的范围和程度不够

在我国，政府是最重要的信息生产者、使用者和发布者，但长期以来，一直处于封闭或半封闭状态，导致决策过程封闭，公众的知情权无法得到实现。《政府信息公开条例》实施以来，政府信息公开工作逐步走上正轨，政府行为开始为公众知晓和监督。但这些信息大多只公开政府行为结果，很少涉及行为的依据和过程，公开的范围和程度有限，所公布的信息对公众参与改革过程终于究是不够的。

二、行政体制改革程序问题的原因分析

总体来说，我国的行政体制改革是在社会处于快速转型期的大环境下进行的，传统的因素仍有大量遗留，现代的因素还不健全，在传统与现代的相互纠缠下，程序理念的确立和程序制度的健全仍需要一个过程。

(一)传统文化惯性

自然经济和封建等级制度造就了中国独特的伦理文化，追求道德理性而非程序理性，因此传统文化中，程序没有生长的基础，行政至上的传统和行政本身的特点影响着改革者的思维。政府的主导地位决定了社会对政府自我改革的认可。政府习惯于管理社会，缺乏服务意识和民主精神，程序理念难以深入人心。

(二)排除干扰的考虑

在行政体制改革过程中，权力、利益的博弈不可避免，这给长官意志、人情关系留下了空间，单一封闭的改革主体和严格保密的改革方案可以排除既得利益的干扰。改革中的利益博弈不会因为改革方案的确定而尘埃落定，改革推行中的阻力仍然存在，行政主导式的改革手段可以暂时遏制这些阻力，使得改革得以顺利推行。

(三)提高改革效率

改革是对社会情势变化的回应，源生于当时特定的客观环境，转型期下瞬息万变的改革背景决定了改革方案不能久拖不决，必须对新问题、新情况予以及时回应，给社会以稳定的预期。由于目前程序制度设计不合理，导致行政体制改革决策的程序过长、时间跨度大、步骤繁琐，使得改革决策者无法在改革过程中引入程序制度。

(四)法律规范欠缺

目前我国有关行政体制改革程序的法律规范仍处于初创阶段，从已颁布实施的程序性法律文件来看，效力等级均较低，大多是地方的规范性文件，中央缺乏统一的标准；内容不够具体，操作性不强；对程序责任规定的缺失，使得行政体制改革决策者有权力而不承担责任，没有程序强制性标准的要求。立法缺位制约着行政决策程序的法治化。

三、行政体制改革的基本流程

2010年10月，国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》为我国行政体制改革程序制度的完善提供了基本思路。行政体制改革的基本流程包括以下几个步骤：

1.改革立项。行政机关在有了行政体制改革的动议后，应进行改革立项，起草行政体制改革的建议稿，重点说明实施行政体制改革的原因和动机，改革要达到的目标，改革可能涉及的内容等。行政体制改革的启动可以来源于行政机关内部，也可以由公民、法人或其他组织提起，应符合客观需要和现实可能，是否立项由行政机关确定。

2.方案起草。改革程序启动后，行政机关应成立专项课题组，围绕改革目标体系，进行课题调研和信息搜集，在充分调取实际信息和了解改革诉求的基础上拟定改革草案，明确改革的具体内容、成本、理想目标等。除涉密的事项外，课题组应由相关领域的专家、实务部门的人员组成。改革草案在一般情况下应有两个或两个以上，以供决策部门选择。

3.公众参与。改革草案拟定后，除依法不得公开的事项外，应通过各种行之有效的方式向社会公布，广泛征求公众意见，行政机关应对公众反映的信息进行汇总整理，形成报告并公布，对于不予采纳的意见，要做出说明。

4.专业论证。专业论证是保证行政体制改革科学性的重要程序。涉及专业性、技术性较强的事项，应由业内的专家从专业的角度对其科学性进行论证。行政机关应对专家论证意见予以尊重，除有充分的理由外，一般应予以采纳。

5.风险评估。行政体制改革的风险评估是保证改革科学、合理的重要程序。决策机关有必要事先对改革可能存在的风险进行评估。风险主要包括公共财政风险、社会稳定风险等。风险评估的内容要记入工作底稿。

6.合法性审查。合法性审查，是保证改革方案合乎法律规定的重要程序。在行政体制改革方案确定之前，应将改革草案交由法制部门或部门的法制机构进行合法性审查。未经合法性审查的，不得作出决策。同时，法制部门或法制机构在进行合法性审查时，必须要作出合法、修改或违法的结论，不能悬而不决，不下结论。

7.集体讨论决定。集体讨论决定是保证行政体制改革民主性的重要程序。行政体制改革方案草案经政府或者部门分管领导审核后，应提交政府常务会议、全体会议或者行政办公会议讨论决定。在集体决定程序中，会议组成人员都要发表意见，并将每个组成人员的意见如实记录在案。

8.后评估。对行政体制改革的实施情况进行后评估，是及时发现并纠正决策中存在的问题、提高决策质量的手段。后评估的时间，可以在做出行政体制改革决策时一并确定，也可以在行政体制改革实施一段时间后，根据实际需要确定。后评估，既可以由改革决策机关自行完成，也可以授权负责内部监督的机关或者机构及决策执行部门进行，还可以委托社会专业机构进行。

需要特别说明的是，并非每项行政体制改革的决策都必须经过上述八个完整的程序环节，在遇到改革时间紧迫的特殊情形时，可以简化决策程序，以避免贻误决策时机，但改革的基本流程不得颠倒。

四、完善行政体制改革程序的基本制度

行政体制改革的基本流程是由公众参与、信息公开、咨询论证等一系列具体的程序构成的，关键是保证各项制度的科学有效。具体包括以下几个方面的制度。

(一)公众参与制度

完善公众参与制度首先必须保证参与途径的畅通。应通过多种形式对拟进行的改革进行宣传说明，提高公众参与的积极性，通过自愿报名、邀请、随机抽样等方式遴选参与代表，在人员构成上应包含法律、经济等方面的专家，若改革涉及特定人的重大利益，还必须有特定利益代表参加。其次要提供充分博弈的机会，参与过程要公开，参与形成的意见要进行总结，民意代表的看法应随着博弈的深入而变化或调整。最后要保证参与的有效性。对民意代表或参与人的意见要逐一反馈，不予采纳的要说明理由，并举出证据。

(二)信息公开制度

通过法律建立经常性的、规范化的政务信息公开制度对于保证公众参与的真实和有效是极其重要和必不可少的。在公布的途径上，应注意稳定性和广泛性，做到常规渠道与补充渠道、新兴媒体与传统媒体的有机结合。在公布的内容上，应注意保密性和充分性，在遵守保密规定的基础上，对可以公布的草案内容，有关部门有义务制作完整、清晰、平实、易读的引导性、说明性文字，向公众解释决策方案的具体内容，提示要点。此外，在公布文本草案及其说明的同时，还应明确列举公众反馈意见的途径、期限等，以尽可能广泛、方便地接纳公众反馈的意见。在反馈意见的处理上，有关部门应对收到的反馈意见进行汇总、整理和分类，并形成报告，提出是否采纳的建议和理由；相关报告应当作为重要的决策过程文件；在行政体制改革最终做出之后，应将采纳意见的情况向社会公布。

(三)咨询论证制度

首先要明确咨询论证的适用范围，主要是专业性较强或有客观技术指标的决策事项，如城市总体规划、土地利用总体规划、自然资源开发利用总体规划、生态环境保护等专业规划、各种重要技术标准的制定、政府重大投资项目、编制财政预决算等。但并非所有的行政体制改革决策都需要召开专家论证会这一程序。在专家的选择上，应注意代表性和平衡性。在论证的程序上，应注意两个环节：一是在论证会举行前，对论证内容有一个全面的了解，二是专家论证会应制作书面意见，并经每位参会专家签字确认。在论证的效力上，专家意见仍属于决策建议权，在经专家签字后，应成为行政体制改革事项领导最终决策的重要依据之一。此外，还要建立专家诚信档案和淘汰制度，推动咨询论证组织的建立和发展，完善有关社团方面的法律，对非政府部门的决策参与主体的权利、义务、责任加以明确。完善有关法律、法规，推行决策咨询合同制度。政府应尽量通过与咨询主体缔结合同的方式明确双方的合同义务、合同责任，保证责任落实。

(四)合法性审查制度

合法性审查的部门是各级政府的法制机构。法制机构应承担起对重大行政决策事项合法性的审查工作。同时，由于法制机构地位比较超脱，审查会更客观。

(五)会议决策制度

会议的形式包括政府常务会议、全体会议或者行政办公会议。在会议出席人数上，至少应当有半数以上组成人员出席方为有效，必要时，可以规定三分之二以上的组成人员出席方为有效，与会人员达不到规定人数的，应暂缓审议决策事项。在会议流程上，首先由承办部门作决策方案草案说明，必要时由相关部门作出补充说明，由分管领导发表意见，阐明态度，其他会议组成人员对决策草案发表意见，在此基础上，行政首长发表意见并作出决定。会议组成人员对决策方案草案存在意见分歧难以统一认识的，行政首长可以根据实际需要采用投票方式进行表决并根据表决结果做出决策。会议组成人员的意见，尤其是分歧意见，以及行政首长否定多数人意见作出决定的理由，应当如实记录在案，存档备查，为决策责任的认定提供客观依据。会议纪要应记录会议最后决定的内容和形成决定的依据、理由，明确落实决定的责任及实施监督的办法。同时，对依法需要报批的行政体制改革方案，还应当履行相应的报批程序。

(六)评估和监督制度

大部分改革方案并不是一经形成就全面实施，有的要在局部实施，发现问题，再进行修改的。在方案实施过程中，应建立行政决策反馈制度，为修改行政决策甚至推翻行政决策搜集信息，形成决策—反馈—再决策—再反馈的循环机制。此外，要落实行政体制改革责任制度。

总之，加强行政体制改革的程序监督，意味着建立一套符合法治要求的改革程序。明确规定实施改革的机关(改革的决策机关、执行机关)、改革对象、改革措施、程序、时间表、改革过程中纠纷的解决、相关法律责任等。将改革政策法律化，使得改革的整个过程都有明确的法律依据，保障改革在法定框架内进行，并事先通过规范的立法程序科学地界定和优化改革过程，保障改革顺利推行和改革目标的实现。不仅要对现行的法律法规进行修订，还要根据需要制定相关法律，如《中央与地方关系法》、《行政区划法》、《行政体制改革法》、《行政程序法》等。另外，要对各地方、各部门有关行政体制改革的规范性文件进行科学论证，使其上升为法律、行政法规或地方性法规的层次。总之，行政体制改革还将是一个长期过程，行政程序法律制度的建构也将是一个漫长的过程。

（邓勇，湖南人文科技学院政法系讲师、中国政法大学法学院2010级行政法学博士研究生。）