行政审批改革目的不是单纯减少数量

　　丁宁宁认为，现有的行政审批概念比较宽泛，其概念比行政许可宽泛。但是，既然已经有了《行政许可法》，就应当在法律规范的意义上使用行政审批概念，更好地激发企业、公民和社会组织的活力。

　　66岁的丁宁宁长期在国务院直属的政策研究和咨询机构工作。他认为，与前面6次改革相比较，现在的改革已经进入了深水区。大部分容易的审批事项已经取消和下放了，越往后，改革的难度就越大。

　　改革目的不是单纯减少数量

　　《21世纪》：这次取消和下发行政审批项目改革有什么新特点？

　　丁宁宁：首先，这次改革是在新一届政府成立后的两个月内出台的，体现了本届政府推进行政审批制度改革的决心。第二个是将行政审批制度改革和新一届政府部门职能定位紧密地结合起来，也就是说，将下放和取消行政审批作为政府职能转变的一个重要内容。第三，成立了专家组，引入了第三方评估机制。这次专家组的组长杨景宇同志，就是1996年开始参与《行政许可法》起草的前国务院法制办主任。

　　行政审批制度改革是从计划经济体制向市场经济体制的客观要求，但更重要的一个因素是加入世界贸易组织（WTO）的规则约束。1995年WTO成立以后，中国恢复关贸总协定地位的努力就转变为加入WTO的申请。这是起草《行政许可法》的一个重要历史背景。2001年底我们加入WTO以后，为了消除行政审批事项与WTO规则的冲突，我们先后进行了6次取消和调整行政审批项目的改革，总共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有审批项目总数的69.3％。

　　今年政府换届时，李克强总理宣布，决心在本届政府任期内，将现有的1700多项审批事项再削减三分之一以上，以切实提高政府管理科学化水平，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，激发各个市场主体的创造活力。

　　《21世纪》：也有人指出，这次放权的审批项目是近六年来数量最少的一次。对此你怎么看？

　　丁宁宁：与前面6次改革相比较，现在的改革已经进入了深水区。大部分容易的审批事项已经取消和下放了，越往后，改革的难度就越大。因为改革的目的不是单纯地减少数量，而是要真正地区分和做到“该管的要管住、管好，不该管的坚决地取消、下放”。虽然这次取消和下放的审批事项数量不多，但由于时间紧，专家组的任务还是很重的。

　　行政审批或者说行政许可，是各国政府都在使用的一种社会、经济管理手段。我国《行政许可法》第十二条列出了六类可以设立行政许可的事项。对于涉及公共安全、有限资源、环境保护等领域的问题，行政许可是一种及时有效的事前控制手段。问题是，如果这一手段运用的过多、过滥，反而会成为经济、社会发展的障碍。

　　我国行政审批项目过多，是传统计划经济体制的产物。在向市场经济体制转轨的过程中，逐步削减行政审批是大势所趋。关键在于如何进行取舍：哪些事项的行政审批应当取消，哪些应当下放，哪些应当保留，需要有一个科学的态度。这就要求改革领导机构和项目主管部门反复协商，同时邀请专家作为第三方来进行评估。

　　《21世纪》：也有人提出，实际上，很多人对各个部委到底有多少审批项目，并不清楚，因此有人建议应该将国务院各部门的1700多项行政审批事项，全部公开。这样可以更好地发挥公众在行政审批改革中的参与作用。

　　丁宁宁：首先，我认为这些审批事项本身都是公开的。每个审批事项的行政相对人，都是知道这个审批事项的，不存在保密的问题。只是目前国务院没有将各个部门的审批事项汇总公布。没有汇总公布，也不能说不对，因为剩下的都是专业性比较强的项目，不是靠政务公开就能够解决问题的。

　　根据帕金森第三定律（鸡毛蒜皮定律），通常是大家都不懂的事情，在讨论中反而容易通过；凡是大家都多少懂一点的事情永远通不过，因为讨论起来没完了。因此，在专业性比较强的审批项目改革问题上，我不主张（过度）采取公众参与的方式。

　　但我同时认为：可以适当扩大论证参与方的范围，吸收一些行政相对人的代表参与，比如企业代表、社会团体和公民代表，在小范围中参与研究论证。这样可以从不同角度对行政审批事项是否应当取消、下放、合并，得出更加公允的判断。

　　《21世纪》：这次还包括取消或下放管理层级的机关内部事项和涉密事项13项（按规定另行通知）。为什么行政审批中还会有涉密事项？

　　丁宁宁：《行政许可法》中所说的“行政许可”，是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。因此，行政许可意义上的行政审批不存在涉密事项。但我们现在文件上使用的“行政审批”这个概念比“行政许可”的概念要更为宽泛，包括了一部分行政机关对行政机关的内部审批事项，有些也需要取消、下放、合并，所以存在涉密问题。

　　意见分歧如何处理

　　《21世纪》：专家组成员的参与方式是怎样的？

　　丁宁宁：专家组评估涉及两方面内容：

　　一是对主管部门与中编办已经形成一致意见的取消、下放、合并的审批项目进行复议，看是否存在可能被忽视的其他风险；

　　二是对主管部门与中编办存在意见分歧的准备取消、下放、合并的审批项目进行论证，通过研究、讨论，提出专家组对该项目的处理意见。

　　在会上，一般是先由中编办对有分歧的项目提出自己的看法，再请相关政府部门来进行解释，然后双方人员退场。专家组成员表达各自的看法，研究讨论，达成共识。最后由专家组组长签署意见，反馈给中编办的领导。

　　《21世纪》：在论证会上，专家有不同意见会怎样处理？

　　丁宁宁：在专家咨询会前，按照李克强同志提出的“该放的权坚决放开放到位、该管的事必须管住管好”的原则，中编办已经和各个部委进行了意见交换，真正有争议的，或者中编办拿不准的项目并不多。专家组主要是针对这些有争议的问题进行讨论。在讨论中，对拟取消的审批项目意见比较一致；对拟下放的审批项目有一些疑虑，最后是少数服从多数。

　　我可以举一个例子。即在国家重点风景名胜区、国家自然保护区、全国重点文物保护单位区域内，企业投资5000万元以上的旅游开发和资源保护项目，以及在世界自然和文化遗产保护区内，企业投资3000万元及以上的项目核准，下放给地方政府。

　　我的担心是：这些项目的控制权原来放在中央政府，就是出于对地方政府可能乱开发、乱建设的担心。现在将核准权下放到地方，可能存在一定风险。富裕地区如何控制富人不去乱建别墅，贫困地区如何防止追求GDP的过度开发，都需要地方政府的严格自律。

　　但实践是检验真理的唯一标准。核准权下放以后，如果没有出现上述问题，就说明我的疑虑是多余的；如果上述问题大量出现，则中央可以将下放了的权力再收回来。

　　《21世纪》：有没有专家组认为应该取消，但最后下放；或者应该下放，但最后取消了的审批项目？

　　丁宁宁：在这117个项目中好像没有。

　　《21世纪》：前面提到，在论证之前，主管部门与中编办已经协商过一次了，具体各个主管部门自己提了多少项，中编办调研提出了多少项，中间有多少差距？能否以发改委为例，介绍一下相关情况？

　　丁宁宁：我们看到的是双方已经协商过的单子，前期主管部门自己提的单子和中编办调研提出的单子我们没有看到。说到发改委，据说发改委起初还有一些不同意见，但发改委副主任穆虹带队来陈述意见时，已经没有不同意见了。所以说，这次阻力比较大的恰恰不是发改委，而是其他部门，至于说是哪个部门，我没有义务透露。