中央编办征文：兴隆县建立行政权力清单制度的实践探索

兴隆县建立行政权力清单制度的实践探索

刘雄飞  曹玉玲

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。推行地方各级政府工作部门权力清单制度，是党中央、国务院部署的重要改革任务，是全面深化改革和推进依法治国的重要内容。2014年，省、市相继下发文件，在各级政府部门建立行政权力清单制度。兴隆县按照省、市政府的工作部署，从2014年9月开始，调整行政审批制度改革工作机构，在政府工作部门建立行政权力清单制度，现已完成列入实施范围的35个部门的权力清单编制工作，在兴隆县机构编制网、兴隆县政府门户网站对外公开，接受社会监督。

一、兴隆县建立行政权力清单制度的主要做法

（一）全面梳理部门行政职权，对全县政府部门行政权力大起底。一是坚持实施范围全覆盖。我县在《建立行政权力清单制度的实施方案》中，详细规定了建立权力清单制度的实施范围，尽可能不漏部门、不漏单位，虽然规定是政府部门建立权力清单制度，列入党委工作机构序列的部门，如果承担行政职能，也要列入实施范围，垂直管理的部门，虽然不在县政府工作部门序列，但它的行政职权涉及本县广大群众、服务对象，应该让本县群众和服务对象知晓它的行政权力，必须列入实施范围并公开行政权力。参照省、市建立行政权力清单制度的实施范围，共确定35个部门建立行政权力清单制度，实现了实施范围的全覆盖。二是坚持“清权”有依据。权力清单注重强调“法无授权不可为”，没有法定依据的行政职权，原则上必须取消。在梳理部门行政职权时，我们要求必须以法律、法规和规章，政府职能转变和机构改革方案、机构编制“三定规定”确定的行政职责为依据，以部门“红头文件”设定的行政职权，一律取消。三是坚持权力内容广纳入。按照行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励、行政监督和其他类等11个类别，对本部门的行政职权进行全面梳理，形成本部门现有的行政职权目录，主要内容包括：项目编码、项目名称、实施主体、承办机构、实施依据、实施对象、办理时限、收费依据和标准等，确保不漏项，实现内容全面、具体。

（二）严格审核把关，合力编制行政权力清单。由县编办、法制办、行政服务中心等组织成立审核组，严格标准，统一口径，按照“三报三回”的工作流程，对各部门上报的权力清单进行审核和反复确认。“一报一回”：各部门在规定时间内完成本部门权力清单的梳理工作，形成权力清单报县编办，由审核组逐类、逐项、逐条核对审核，看名称是否规范，看实施依据是否充分、准确，看实施主体是否正确，看所依据的法律、法规是否废止，看所列清单是否漏项等，形成审核意见，反馈给各部门完善修改。“二报二回”：各部门根据审核组提出的修改意见，修改完善后，报县编办进行再次审核，结合历年国家和省市取消、下放行政审批事项清单，与部门沟通达成一致意见后，再次提出修改意见反馈部门进行确认。“三报三回”：各部门将确认的权力清单报县编办进行终审并报县法制办进行合法性审查，由县编办汇总报县政府审定。经过多轮次的梳理、审核，由第一次上报权力事项4909项，最终确认行政权力事项为3841项，减少了22%。

（三）对权力运行流程进行优化再造。对于梳理审定后的权力事项，按照规范行政权力运行和便民高效的原则，编制完成了每项权力的运行流程图，对申请、受理、审查、批准、办结等各个环节进行流程优化和固化，减少随意性。各部门按照统一的标准和规范，对承担的每项行政审批事项编制服务和办事指南说明，列明设定依据、申请条件、申请材料、基本流程、审批时限、收费依据和标准、审批决定证件、年检要求、注意事项等内容，并附示范文本以及常见错误示例，做到具体详实、一目了然，方便企业和群众办事，推动行政权力规范透明运行。

（四）推进权力网上公开运行。升级县行政服务中心网上审批系统，推行行政审批事项网上受理、网上办理、网上反馈，形成以乡镇便民服务站为初审办结站，县行政服务中心为审核中转站，县直各部门为审批终审站的“一网三站”全封闭网上运行模式，变过去群众跑、干部跑为现在的审批数据网上跑，真正实现“阳光审批”，真正方便群众、企业办事。

二、推行行政权力清单制度建设存在的主要问题

我县按照省市的安排部署，已经完成了对县政府部门行政权力的清理工作，公开了权力清单，取得了阶段性成果，但与中央推行地方政府及部门权力清单制度的要求相比，与广大人民群众的期盼相比，仍然存在一定的差距，在清理过程中也存在着一定的问题，主要表现为：

    （一）有的部门思想认识有待提高。公布权力清单、晒出权力家底，让权力置于公众的视野下公开运行，对部门行使权力是一种制约，是在清自己的权，是在革自己的命，致使有的部门思想认识水平和重视程度不高，清权工作不彻底，权力清单质量不高。有的部门仍然以为建立权力清单制度和过去一样，是一阵风，提一阵就过去了，所以你让我报清单我就报，随便敷衍着报一套东西应付了事，重数量不重质量。

（二）权力清单呈现地方特色，内容缺乏统一标准和规范。按照职权法定的原则，政府权力的多少是由法律法规确定的，同一层级政府之间，权力事项的数量应该大体相当。但在我们梳理中发现，各县的行政权力数量差异很大，同为承德市的8个县，从已经公布的权力数量来看，最多的滦平县是5140项，最少的平泉县是3259项，两个县相差1881项，石家庄市各县区公布的权力数量在1200项到1800项之间。究其原因，主观上是一些地方领导片面追求审批事项最少，强力压缩权力数量；客观上，虽然省市明确将行政权力分为行政许可、行政处罚等11类，但缺乏标准细化，各部门对行政权力内涵的理解、清理的范围、事项的分类等方面存在着一定的差异，造成清理结果参差不齐、差距较大。

（三）受法律法规的限制无法向基层乡镇下放更多的权力。简政放权的根本目的是保障发展和服务群众。乡镇作为最基层的一级政权组织，是与人民群众接触最近、打交道最多的基层政府，也是解决人民群众问题的第一道关口。而从现实来看，作为担负众多权责的基层乡镇政府，常常受制于赋权不足、小牛拉大车的现实窘境。在地方权力清单的梳理及编制过程中，我们发现，依法赋予乡镇的行政权力少之又少，大多数都是向县级职权部门的初审转报权力。在简政放权的大背景下，县级职权部门想要下放部分乡镇需要的权力，可又苦于受到法律法规的限制。比如：“森林防火期内未经批准擅自在森林防火区内野外用火的处罚”权力，乡镇工作经常遇到。县级林业部门想将其直接下放给乡镇，可根据《森林防火条例》第五十条“违反本条例规定，森林防火期内未经批准擅自在森林防火区内野外用火的，由县级以上地方人民政府林业主管部门责令停止违法行为，给予警告，对个人并处200元以上3000元以下罚款，对单位并处1万元以上5万元以下罚款。”之规定，此项权力的实施主体条例明确限定为县级以上地方人民政府林业主管部门，乡镇实施是违法的。无奈只能委托其执法。工作中，类似的权力还有好多，其最终的实施主体都在县级及县级以上地方人民政府，乡镇无权实施。尽管上级一再提倡要加大简政放权力度，但作为县级地方政府却无计可施。

三、深入推进行政权力清单制度建设的主要方法

（一）破除畏难推责的思想，树立勇于担当的理念。推行权力清单制度，是党中央、国务院的重要工作部署，各级政府及部门要高度重视，提高思想认识，切实把推行权力清单制度作为全面深化改革、建设法治政府的重要举措。虽然我们完成了第一轮权力清单的编制工作，但有很多需要完善的地方，要树立起长期坚持的思想，破除“一阵风”不负责任的思想观念，更要破除畏难推责的思想，把与企业生产经营活动关系紧密、审批权力集中的部门作为重点，着力解决行政许可、行政处罚、行政强制等领域社会反映的突出问题，让群众切身感受到改革带来的变化，享受更多的“获得感”。

（二）加强权力清单制度建设顶层设计，出台全省统一的清单规范。权力法定是现代政府的基本原则，推行地方政府及其部门权力清单制度，首先要坚持权力法定的原则。也就是说，政府的权力必须来自于法律法规的授权，因此，要加强顶层设计、整体规划和分类指导，出台全省统一的清单规范，平衡不同地区的权力类别及数目，将五花八门的地方特色权力清单统一限定在相同法律法规的框架下，筑牢地方权力清单的基础，确保权力清单的准确性和严肃性。尽管2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，但它只是对推行权力清单制度的工作目标、主要任务、组织实施等提出了总体要求，我们认为还应该再细化。在工作中，我们发现，占权力清单比重最大的要数行政处罚类权力，尽管要求同一款的法律归为一项权力，但因为没细化到法律名称，县级与市级部门的权力名称不相同，各县之间的权力名称也不一致。总之，统一的规范和标准是决定权力清单制度成败的关键。权力清单制度的推广和深化必须做好统一标准的顶层设计，对权力类型设定统一的标准，并根据不同类型权力的特点设定相应的依据标准、职权标准等各项具体标准。现已推出的权力清单有必要根据顶层设计的统一标准进行再清理。

（三）加快推进权力清单制度建设的配套制度。一是要建立动态调整机制。行政权力清单制度是一项长期性持续性的工程，不是一次性的梳理和公开就完事大吉的，随着法律法规的变动、职责的调整、工作部门的职能转变，行政权力也会随之变动、调整，要建立健全动态调整机制，根据变化，对行政权力目录适时进行调整、公布。二是建立监督和约束机制。行政权力清单制度的良好运行需要有监督和约束机制作为保障，首先要公开行政权力清单，在机构编制网、政府门户网站进行公开，让公众知晓；其次要推广随机抽查监管，通过随机抽查的方式确定检查人员和被查企业或单位，既给企业或单位施加了压力，同时也减少了监管部门的寻租机会；第三要强化社会监督，畅通社会监督渠道，保障公众的知情权、参与权、监督权，公开投诉举报电话，发挥媒体舆论监督作用。三是建立跟踪问效机制。行政权力清单公开后，要通过问卷调查、回访等形式，跟踪了解部门依法履行权力情况，及时发现并分析部门在行使权力中存在的问题，以及已经不能适应全面深化改革要求的规定、制度等，以便采取改进措施。四是建立问责机制。加强对建立行政权力清单制度的督导，完善责任追究制度，对不公开权力清单，明放暗不放，在“清单”之外搞审批的，由纪检监察部门予以通报批评，问题严重的，进行行政问责。